Koning tussen twee vuren

Al vanaf 1795, toen het leger van Frankrijk te hulp schoot om de Bataafse Republiek te grondvesten, was de invloed van dat land op Nederland goed merkbaar. Naarmate de macht van Napoleon groeide en zijn plannen grootser vormen aannamen, wilde hij meer greep hebben op de politiek en vooral ook op het geld van de Republiek. De benoeming van Lodewijk Napoleon tot koning was een stadium in dit proces.

Lodewijk werd door zijn broer goed geïnstrueerd voor zijn nieuwe taak. Tijdens het koningschap hield de keizer met behulp van zijn ambassadeur bovendien voortdurend een oogje in het zeil. Met ongevraagde adviezen en zo nodig met gedoseerde woede probeerde hij Lodewijk op het rechte pad te houden.

Het is goed steeds te bedenken dat Lodewijk nog maar zevenentwintig was toen hij koning werd en pas eenendertig toen hij aftrad. Hij kreeg te maken met oudere en ervaren Nederlandse bestuurders. Die hadden een uiteenlopende politieke achtergrond. Maar van de meesten stonden achter de verlichte idealen van eenvoud en overzichtelijkheid in het bestuur. Ook behoorden zij in meerderheid tot de gematigde groepen die in 1801 het voortouw hadden genomen. Het aloude duw- en trekwerk om gezamenlijk tot een werkbare overeenstemming te komen, was hen niet vreemd. Zij vormden het tweede vuur dat Lodewijk bedreigde.

In die situatie begon de intelligente en op snelle oplossingen gerichte koning aan de uitvoering van zijn eigen programma. Hoewel hij vaak sprak over respect voor de Nederlandse aard, liet hij zich toch sterk leiden door Franse voorbeelden. Intussen was hij wel aangewezen op samenwerking met zijn ministers, met de Staatsraad en met het Wetgevend Lichaam.

Ministers werden in die tijd beschouwd als de hoogste ambtenaar, in feite een commies, een dienaar. Als zodanig waren ze verantwoordelijk voor alles wat er op hun departement gebeurde, zowel de successen als de fouten, want de koning was onschendbaar. Ministers mochten wel voorstellen doen, maar Lodewijk nam de beslissingen. Verder waren ze vooral goed voor de uitvoering van wetten en besluiten. De koning koos over het algemeen uitstekende vakministers, maar kon er niet tegen als ze een eigen mening ontwikkelden of met zaken talmden. Geen wonder dat hij vaak van bewindslieden veranderde, net zoals later koning Willem de Eerste zou doen.

De voltallige Staatsraad werd voorgezeten door de koning zelf. De voorbereiding van wetsontwerpen en regelingen gebeurde in secties met een eigen voorzitter. Soms bestond het resultaat een ontwerp-tekst, soms uit een rapport. Maar de koning was daaraan niet gebonden. Hij nam de besluiten. In de praktijk sloeg de staatsraad regelmatig een andere richting in dan de Lodewijk voorzien had. Met allerlei trucs maakte hij daaraan dan weer een eind. Intussen werkte de staatsraad toch wel zo vertragend dat de koning de heren een keer kwaad verbood ooit nog de woorden "wijzer" en "meer verlicht" te laten vallen.

Als een wetsontwerp met een memorie van toelichting eenmaal klaar was, kwam het Wetgevend Lichaam aan zet. Op papier had het weinig in de melk te brokkelen, omdat het een wetsvoorstel alleen in zijn geheel kon aannemen of verwerpen. Om toch wijzigingen af te dwingen, moest dus een tactiek worden ontwikkeld. Deze was even simpel als doeltreffend. Aan de koning werd meegedeeld dat het Wetgevend Lichaam een wetsvoorstel helaas, helaas wellicht zou moeten verwerpen. Dan vond een conferentie plaats van enkele afgevaardigden van het Wetgevend Lichaam met de koning en de betreffende ministers. Daar werd een compromis bereikt en gezichtsverlies vermeden, waarna het Wetgevend Lichaam een "definitieve" beslissing nam om de wet aan te nemen.

Omdat de wensen van keizer Napoleon en de belangen van het koninkrijk Holland vaak botsten, zat Lodewijk Napoleon gedurig klem. Op een aantal punten werd hij door de Nederlanders ook gedwongen in de wet- en regelgeving af te wijken van zijn Franse voorbeelden. Zo is hij er bijvoorbeeld nooit helemaal in geslaagd de Franse regeling van het binnenlandse bestuur in te voeren. Deze was immers gebaseerd op eenhoofdige macht in een provincie of gemeente, rechtstreeks ondergeschikt aan de monarch. Maar dat stuitte op de diepgewortelde Nederlandse traditie van collegiaal bestuur en federalisme.

Desondanks kwam de koning een eind! Toch klaagde Lodewijk juist in dit verband over de grote inertie die hij bij de Nederlandse bestuurders waarnam. Pas onder Willem de Eerste, en eigenlijk door toedoen van Thorbecke in de grondwet van 1848, zou een nieuw evenwicht tot stand komen.

door dr. Joke Roelevink, Instituut voor Nederlandse Geschiedenis