Toen en nu: onverenigbare doelen in de mestwetgeving

7 augustus 2020, column Bert van den Braak

Met de andere landen van de Europese Unie kwam Nederland eind vorige eeuw regels overeen over het behoud van (kwetsbare) natuur, de zogenoemde Natura 2000-gebieden. Daarbij ging het enerzijds om het voorkomen van aantasting van flora en fauna en anderzijds om bescherming van de ecologische waarden en diversiteit in natuurgebieden. De diverse EU-richtlijnen¹⁾ werden verankerd in nationale wetgeving: in de Flora- en Faunawet (1997) en de Natuurbeschermingswet 1998, die in 2015 (met de Boswet) werden samengevoegd in Wet natuurbescherming.

Omdat uitstoot vanuit de veehouderij een belangrijke factor was voor de achteruitgang van natuur, werd al in de jaren tachtig begonnen met mestwetgeving. In 1983 constateerden de ministers Gerrit Braks (CDA) en Pieter Winsemius (VVD) dat de uitstoot van onder meer ammoniak veel te hoog was. Te hoge concentraties mineralen (stikstof, fosfaat) brachten veel schade toe aan de natuur. In de notitie Mestproblematiek kondigden Braks en Winsemius in 1985 aanscherping van de regels over dierlijke mest aan en er kwam een jaar later een Meststoffenwet.

Om te zorgen dat Nederland aan de EU-richtlijnen zou gaan voldoen, diende staatssecretaris Geke Faber (PvdA, natuurbeheer) in 2001 een wetsvoorstel in. Staatssecretaris Pieter van Geel en minister van Landbouw en Natuur Cees Veerman (beiden CDA) brachten dat voorstel in 2005 in het Staatsblad. Eerder, in 2002, had minister Laurens-Jan Brinkhorst (D66) al de Wet ammoniak en veehouderij tot stand gebracht, die zich vooral richtte op zonering en vergunningverlening voor veebedrijven rond kwetsbare natuurgebieden.

Toen de Tweede Kamer in 2002 de eerste evaluatie van de Meststoffenwet besprak, was er enig optimisme. Brinkhorst meldde dat het de goede kant uitging met de belasting van de bodem door stikstof en fosfaat. De voorgaande tien jaar was er sprake geweest van een flinke daling. Aan die conclusies lag een RIVM-rapport ten grondslag, naast een onderzoek van het toenmalige Milieu- en Natuurplanbureau (MNP). Toch werd er ook toen al gewezen op grote overblijvende problemen. Op een zesde van de landbouwgrond werd niet aan de Nitraatrichtlijn voldaan en er dreigde een veroordeling door de Europese Commissie. Veerman en Van Geel kwamen daarom met nieuwe wetgeving: een wijziging van de Meststoffenwet. Bestuurlijke boetes en strafrechtelijke sancties moesten vanaf 2006 nakoming van de regels veilig stellen.

Was de parlementaire steun voor de natuurbeschermings- en mestwetgeving eerder vrijwel unaniem, in 2005 stemden LPF en GroenLinks tegen. Amendering van het wetsvoorstel door VVD, CDA en SGP leidde bovendien tot enige versoepeling van de regels. Dat was een vast patroon: CDA en VVD waren als regeringspartijen geregeld betrokken bij voorstellen om tot strengere regels te komen, maar evenzeer wisten de fracties van die partijen die vaak weer af te zwakken. Dat was opnieuw het geval bij de wetgeving over de aanpak van de stikstofproblematiek.

De constatering dat vooral de te hoge concentratie stikstof tot achteruitgang van de Natura 2000-gebieden leidde, was in 2012 voor CDA-staatssecretaris Henk Bleker reden om met een plan van aanpak te komen. Zijn opvolger, Sharon Dijksma (PvdA), legde dat vast in wetgeving, via een wijziging van de Natuurbeschermingswet. Hoewel de Raad van State in zijn voorlichting aan de Tweede Kamer kritisch was en de staatssecretaris aanneming ontraadde, zorgde amendering door VVD, CDA, SGP en PVV (met steun van CU en 50PLUS) voor versoepelingen. Bedrijven kregen die in de vorm van compensatie (saldering) en ontwikkelingsruimte.

In 2002 was een deel van de Tweede Kamer bij de eerste evaluatie van de Meststoffenwet kritisch. Nadien werden aanvullende maatregelen genomen, maar bijna twintig jaar later blijkt dat ons land nog altijd in gebreke blijft bij het beschermen van natuurgebieden. Vraag is of er nu wel 'doorgepakt' gaat worden. Het steeds gezochte 'compromis' tussen natuurbehoud en economische belangen lijkt niet langer houdbaar. Het debat over hoe de afgesproken regels echt gerespecteerd moeten worden, zal niettemin nog wel even doorgaan.

Dit is de tweede van een serie zomercolumns over kwesties die enkele decennia geleden en ook nu nog spelen.