Arend Lijpharts klassieker over de Nederlandse politiek1 bevat een hoofdstuk over de in een pacificatiedemocratie vereiste regels van het spel. Daarbij schrijft hij onder meer over drie met elkaar samenhangende regels: het gebruik van ‘topconferenties’, geheimhouding als gewoonte en het principe van ‘de regering regeert’. Dat laatste vindt ook uitdrukking in het bekende adagium dat in de Tweede Kamer vaak wordt gehanteerd: ‘niet op de stoel van de regering gaan zitten’.
Kenmerk van de ‘pacificatiedemocratie’ waarover Lijphart schreef, was dat het bestuur aan de elites van de ‘zuilen’ werd overgelaten om onvruchtbaar conflict te voorkomen. Lijphart geeft het voorbeeld van de bekende ‘onderwijspacificatie’ uit 1917, die gelijke bekostiging instelde van zowel de openbare als de bijzondere school, geregeld in een kleine besloten commissie van Kamerleden.
Ander, recenter voorbeeld vormde het voorgenomen huwelijk van prinses Irene met een Spaanse prins en tevens kroonpretendent. Daarvoor werd een ‘topconferentie’ opgetuigd, bestaande uit vier ministers die samen het probleem moesten oplossen van een prinselijk huwelijk met een katholiek, wat onder het Oranjevolk van destijds nog werd beschouwd als een schrikbeeld.
Bij dit genre topconferenties paste geen openbaarheid, want die kon alleen maar leiden tot ongelukken, hoezeer dat ook op gespannen voet stond met een grondbeginsel van de democratie. Parlementaire debatten, zo zou de vader van de Nederlandse politicologie, Hans Daalder, opmerken, waren wel uitvoerig maar niet erg informatief. Dat kwam voornamelijk omdat het besluit waar het om draaide al eerder elders was genomen2.
Een permanente topconferentie werd uiteraard gevormd door het kabinet. In een systeem dat het moest hebben van vertrouwelijk beraad aan de top paste nauwelijks parlementair initiatief. Kabinetten werden daarom gekenmerkt door hun brede politieke samenstelling (vijf partijen waren geen uitzondering) maar ook door hun uitgesproken collegiaal karakter. Een ministerraad vergaderde en besloot ook werkelijk als college. Dit, in tegenstelling tot bij voorbeeld Duitsland waar kabinetsvergaderingen toen en nu eens per drie maanden plaatsvinden. Tussenbeide beslist de minister daar zelf of, in riskante situaties, de bondskanselier. Bij ons was dat in tijden van Verzuiling met haar sterk van elkaar gescheiden bevolkingsgroepen ondenkbaar.
Aan dit alles mag in zestig jaar veel zijn veranderd, veel is ook hetzelfde gebleven. Nog steeds beslist de ministerraad als een college. Al wordt veel door kleinere clubjes ministers en ambtenaren ‘voorgekookt’ en is de sturing door de premier geleidelijk sterker geworden. Maar de ministerraad vergadert nog steeds elke week, al wordt het alleen in crisissituaties nachtwerk.
Parlementariërs nemen veel meer initiatief dan in de pacificatiedemocratie en het parlementaire onderzoek heeft, als blijk van openbaarheid, een zekere populariteit gekregen. Toch zijn er vaak nog problemen met de openbaarheid, ook wel omdat het verlangen ernaar intussen lichtelijk is doorgeslagen3. Voorts worden beslissingen, zeker in gepolariseerde of ingewikkelde kwesties, nog steeds buiten het parlement genomen. Meer dan in Lijpharts tijd komen die geheel buiten het parlement om tot stand, met behulp van akkoorden gesloten door belanghebbenden onder ministeriële leiding. Die akkoorden worden niet bepaald voorbereid en besloten in de openbaarheid, eenvoudig omdat ze dan niet tot stand zouden komen.
Om voorzienbare conflicten tussen regering en parlement tegen te gaan, zijn er allerlei mechanismen ontstaan van vertrouwelijk overleg buiten de instellingen om: in Lubbers’ tijd als premier was dat het wekelijkse ‘Torentjesoverleg’ van de premier met de fractievoorzitters van de regeringspartijen; onder Rutte was dat het maandagochtendoverleg van premier, vicepremiers en regeringsgezinde fractievoorzitters die samen knopen doorhakten. Zo werden voldongen feiten geschapen voor de Tweede Kamer maar ook voor de ministers, die na afloop te horen kregen wat zij moesten ‘besluiten’4.
In het kermiskabinet van Schoof liep het uit de hand. Daar besloten, in het kader van de Voorjaarsnota 2025, juist de vier fractievoorzitters in de Kamer over de financiële huishouding. Zonder (noodzakelijke) ambtelijke hulp en met een premier die op de gang moest wachten op instructies. Dat is het soort ‘topconferentie’ die Lijphart niet zou hebben weten te bedenken. Het doet terugverlangen naar de spelregel ‘de regering regeert’ uit vroeger tijden. Het laat ook zien wat er gebeurt als het parlement echt ‘op de stoel van de regering’ gaat zitten.
Dit is de tweede column in een serie van vier over de ‘politieke spelregels’ in het klassieke boek van Arend Lijphart, Verzuiling, pacificatie en kentering in de Nederlandse politiek, uit 1968 en wat daarvan sindsdien is geworden.
1 A. Lijphart, Verzuiling, pacificatie en kentering in de Nederlandse politiek (Amsterdam: De Bussy 1968, 1986, zesde herziene druk).
2 Geciteerd in Lijphart, Verzuiling enz., 117.
3 Joop van den Berg en Luc Verhey, ‘Openbaarheid, verantwoordelijkheid, vertrouwen: een ménage à trois’, in: Wilma Borgman e.a. (red.), Jaarboek Parlementaire Geschiedenis 2022. Openbaarheid in politiek en bestuur (Amsterdam: Boom 2022), 21-32.
4 Zie daarvoor een actuele klassieker van de Nederlandse politicologie: Ruud Koole, Twee pijlers. Het wankele evenwicht in de democratische rechtsstaat (Amsterdam: Prometheus 2021), 136-165.