Thorbecke was er al voor: de rapporteur

24 december 2021, column Bert van den Braak

Onmiskenbaar drukte Thorbecke zijn stempel op ons staatsbestel. De voorstellen van de door hem voorgezeten commissie brachten de politieke ministeriële verantwoordelijkheid, rechtstreekse verkiezingen van de Tweede Kamer en versterking van het parlement, alsmede het bestuurlijke 'Huis van Thorbecke': Rijk-provincie-gemeente. Hij kreeg echter niet op alle punten zijn zin. De Eerste Kamer werd niet rechtstreeks gekozen en wetten mochten niet aan de Grondwet worden getoetst. Minder bekend is dat ook de door hem gewenste zelfstandige rapporteur er niet kwam.

Of rechtstreekse verkiezing van de Eerste Kamer er nog eens van komt, valt te bezien. Maar het nieuwe kabinet kijkt nu wel, in lijn met een aanbeveling van de Staatscommissie parlementair stelsel, naar opheffing van het toetsingsverbod. Ook de rapporteur komt (weer) in beeld. Het onlangs verschenen rapport van de werkgroep-Van der Staaij opent de weg naar introductie van een wetgevingsrapporteur. Het Kamerlid dat rapporteur is, moet namens de Tweede Kamer(commissie) het voortouw nemen bij de voorbereiding van de parlementaire behandeling van complexe wetsvoorstellen. Dat is overigens slechts één van de voorstellen van de werkgroep om het wetgevingsproces te verbeteren.

In het rapport wordt het aldus geformuleerd: 'Rapporteurs kunnen verschillende invalshoeken belichten zodat alle fracties daarmee hun voordeel kunnen doen en tevens ontlast kunnen worden. Zij worden ondersteund door de staf en kunnen worden ingezet voordat een wetsvoorstel naar de Kamer komt, nadat een wetsvoorstel is ingediend, maar ook na de inwerkingtreding daarvan.' Op een oordeel daarover kom ik; eerst iets over de geschiedenis.

Bij het opstellen van het reglement van orde na totstandkoming van de Grondwetsherziening in 1848 stelde de Tweede Kamer een commissie in die een nieuw reglement moest ontwerpen. Daarin zaten, naast Thorbecke, de liberalen Duymaer van Twist, Backer, Fokker en Nedermeijer van Rosenthal. Zij stelden onder meer invoering van de zelfstandige rapporteur voor¹⁾. Het zittende niet-Thorbeckiaanse kabinet-Donker Curtius-De Kempenaer was daar tegenstander van en ook bij een deel van de Kamer was er verzet. Zou het normale overleg tussen Kamer en minister er niet door worden uitgehold? Zou de rapporteur niet te eenzijdig bepaalde belangen behartigen? Zou het geluid van minderheden (partijen) nog wel duidelijk klinken? Minister De Kempenaer vreesde vertraging van de behandeling. Dat alles leidde ertoe dat het voorstel met 39 tegen 25 stemmen (er waren 68 leden) werd afgewezen.

Nog tweemaal werd nadien een poging ondernomen om de zelfstandige rapporteur in te voeren²⁾. Al in 1851 kwam er een voorstel om een algemeen rapporteur te benoemen, die het voortouw moest krijgen bij de voorbereiding van de behandeling. Er werd besloten tot een experiment. Spoedig kwam er opnieuw verzet en veel leden spraken na een jaar van een mislukking; de proef eindigde. In 1879 was een wetsvoorstel om een nieuw Wetboek van Strafrecht in te voeren reden om de behandeling te laten voorbereiden door een speciale commissie, met een algemeen rapporteur. Die lijn werd de jaren daarna bij enkele andere wetsvoorstellen opnieuw gevolgd. De liberaal Van Eck vond daarom in 1882 dat aanwijzing van een zelfstandige rapporteur in de rede lag. Zijn voorstel bleef echter onafgedaan.

Bij dit alles moet wel worden bedacht dat in de negentiende eeuw alle Kamerleden betrokken konden zijn bij de behandeling van een wetsvoorstel. De Kamer verdeelde zich periodiek in afdelingen, waarvan alle leden deel uitmaakten³⁾. Daarin werden alle wetsvoorstellen besproken. Pas rond 1880 werd toegewerkt naar specialisering, eerst met commissies van voorbereiding en later met bijzondere commissies en vaste commissies per beleidsterrein. De wijze van schriftelijke voorbereiding (welke commissies, één of twee schriftelijke rondes, vormen van overleg) stond geregeld ter discussie en wijzigde ook van tijd tot tijd. Er was vaak reden voor verbetering.

Nu er veel fracties zijn, waarvan enkele (zeer) klein, valt een andere werkwijze zeker te overwegen. Door één rapporteur het voortouw te laten nemen, kan doelmatiger worden gewerkt en dat versterkt de positie van het parlement. Vraag is wel of die 'zelfstandige rapporteur' in politieke zin nu wél zal worden aanvaard. De politieke kleur van de rapporteur zou immers tot discussie kunnen leiden. Een nieuw experiment wellicht? Het is honderdzeventig jaar later, maar misschien krijgt Thorbecke dan toch nog zijn zin.