De helft plus één

26 september 2014, column Bert van den Braak

De uitslag van het Schotse referendum leverde een duidelijke uitslag op: 55 tegen 45 procent. Het had ook 50,1 tegen 49,9 kunnen zijn. Met die krappe meerderheid had de Schotse bevolking van zestien jaar en ouder kunnen beslissen dat Schotland zich los zou maken uit het Verenigd Koninkrijk. Dat was een democratisch besluit geweest, er vanuit gaande dat de meerderheid nu eenmaal beslist. Maar is democratie wel altijd de helft plus één?

In de Nederlandse Grondwet zijn twee waarborgen ingebouwd om ervoor te zorgen dat ingrijpende wijzigingen alleen met een breed draagvlak worden genomen; breder dan een toevallige meerderheid van de helft plus één. Een wijziging komt pas tot stand nadat er verkiezingen zijn geweest en bij het tweede en definitieve beslismoment is in beide Kamers een tweederde meerderheid vereist.

Ik heb regelmatig kritiek geuit op die procedure¹⁾. Dat betreft echter niet zo zeer het achterliggende principe, als wel de praktische uitwerking daarvan. De gang van zaken rond het voorstel over invoering van een constitutionele toetsing laat zien dat politici de spelregels niet erg serieus nemen; en overigens niet voor de eerste keer. Het voorstel-Halsema is in 2010 aangenomen en daarna hebben de kiezers zich er zelfs al twee keer (zonder dat vrijwel iemand zich dat bewust was) over kunnen uitspreken. En nog ligt het voorstel in tweede lezing bij het parlement. Waken tegen overhaasting is goed, maar zoals het nu gaat is tamelijk belachelijk en zeker in strijd met de bedoeling van de grondwetwetgever.

De vraag hoe het beter kan, is echter niet zo simpel te beantwoorden. Voor veel wijzigingen van de Grondwet is de erg zware procedure zoals wij die kennen helemaal niet nodig. Moeten de kiezers echt een fictieve stem hebben bij het actualiseren van het grondwetsartikel over het briefgeheim? Wie zal er tegen zijn dat ook - zoals het kabinet nu voorstelt - modernere vormen van communicatie daar onder gaan vallen? Er zou toch weinig op tegen zijn om, als beide Kamers dat voorstel in eerste lezing met een versterkte meerderheid aannemen, die wijziging direct door te voeren?

De huidige procedure met twee lezingen en een 'kiezersuitspraak' kan beter alleen worden toegepast als er bij de eerste lezing slechts een gewone meerderheid vóór was. Je kunt je dan alleen wel afvragen waarom ook de Eerste Kamer na die kiezersuitspraak nog een vetorecht (zelfs met slechts zesentwintig stemmen) moet hebben. Als toch een uitspraak van alle Kamerleden wenselijk wordt gevonden, zou behandeling in een gezamenlijke vergadering van beide Kamers overigens al een verbetering zijn.

Een serieuze poging tot herziening van de procedure was er al eens in 1921. Het kabinet-Ruijs de Beerenbrouck I stelde toen voor alleen een kiezersuitspraak te vragen als er bij de eerste lezing geen tweederde meerderheid was. In dat geval diende er een referendum te komen, maar daarbij werd dan wel een tweederde meerderheid verlangd om het voorstel aan te nemen. Over die vereiste ontstond verdeeldheid in de Tweede Kamer. De vrijzinnig-democraten stelden voor te volstaan met een gewone meerderheid. Andere fracties wilden dat er na de eerste lezing en ter vervanging van de tweede lezing altijd een referendum zou zijn. De Tweede Kamer verwierp die voorgestelde wijzigingen, maar ook (met 45 tegen 43 stemmen) het regeringsvoorstel. De procedure bleef zoals wij die nu nog kennen.

We kunnen constateren dat voor sommige grondwetswijzigingen de herzieningsprocedure te zwaar is (en vooral te lang duurt) en dat voor andere, belangrijke wijzigingen de invloed van de kiezers te gering is. Fundamentele staatkundige vragen, zoals moet de Eerste Kamer een andere taak krijgen (of zelfs worden afgeschaft) of moet er een correctief referendum komen, mogen natuurlijk best aan de kiezers worden voorgelegd. Maar ook dan zal de vraag of een gewone of een versterkte meerderheid nodig is onmiddellijk opkomen.

De kans dat er iets in de procedure verandert, blijft daarom klein. Dat is enerzijds jammer omdat er onmiskenbaar bezwaren kleven aan de huidige procedure. Maar onze procedure is anderzijds al met al toch beter dan die in Schotland, waar een toevallige en zelfs zeer kleine meerderheid over een fundamentele wijziging kon beslissen.

Democratie is soms toch echt meer dan de helft plus één.