De Raad van State vertelde in 2003 fabeltjes

29 juni 2007, column Bert van den Braak

Toen we in 1848 een 'nieuwe' Grondwet kregen, werd als wijzigingsprocedure ingevoerd dat beide Kamers na de eerste lezing zouden worden ontbonden. De kiezers (kiesgerechtigden en Statenleden) moesten daarna bij de verkiezingen hun oordeel geven over de herziening. De nieuwgekozen Kamers moesten die voorgestelde herziening daarna met tweederde meerderheid aannemen om de Grondwet daadwerkelijk te wijzigen.

Dat voor zo'n zware procedure werd gekozen, was begrijpelijk. De liberale grondwet van Thorbecke, met als kern de leer der ministeriële verantwoordelijkheid, kwam moeizaam tot stand en bij conservatieve politici bestonden veel bezwaren. De reactie lag op de loer. Hoe kon het beste het succes worden veiliggesteld? Door veranderingen zo moeilijk mogelijk te maken. En dat lukte. Pas in 1887 zou een eerste belangrijke herziening van de Grondwet tot stand komen. Die wijzigingen betroffen echter niet het fundament van het staatsbestel, maar zaken als onderwijs, defensie en het kiesrecht.

Toen de wijzigingsprocedure in 1848 werd ingevoerd, kenden we nog geen partijen. Kamerleden werden als onafhankelijke politici per district gekozen. Een kandidaat kon dus vóór of tegen de grondwetsherziening zijn. Dat leek een heldere kiezersuitspraak mogelijk te maken. In 1887 was de situatie echter in twee opzichten veranderd. Ten eerste was er al enige politieke organisatie, waarbij scheidslijnen liepen over zaken als onderwijs, staatsbemoeienis, de sociale kwestie. Ten tweede bleek in 1887 dat een eenduidig oordeel over 'een herziening' helemaal niet mogelijk was. De grondwetsherziening van 1887 bestond uit elf wetsvoorstellen over uiteenlopende zaken. Een kandidaat kon vóór herziening van het hoofdstuk defensie zijn, maar tegen een wijziging van het kiesrecht. Hoe kon de kiezer zich via een keuze op een persoon dan uitspreken over 'de Grondwetsherziening'?

Alleen in 1917, bij de volgende - en belangrijkste herziening - deed zich (bij uitzondering) dat probleem in mindere mate voor. De twee wijzigingsvoorstellen (over kiesrecht en onderwijs) waren in één ontwerp samengevoegd. Dat maakte de keuze op zich helder, maar betekende wel dat een afzonderlijke uitspraak over de twee onderdelen onmogelijk was. De helderheid kreeg concrete vorm doordat alle partijen die vóór de herziening(en) waren zich als een gesloten front opstelden. Wie tegen de herziening was, kon dat kenbaar maken door op een tegenstander uit 'het grondwetblok' te stemmen. Overigens waren er slechts in 50 van de 100 districten verkiezingen, omdat in de overige 50 districten maar één kandidaat was. Van een landelijke kiezersuitspraak was dus geen sprake.

Na 1918 verdween de mogelijkheid voor kiezers om zich uit te spreken over grondwetsherzieningen geheel. Ten eerste waren bij vrijwel alle herzieningen na 1918 steeds uiteenlopende herzieningsvoorstellen aan de orde (van het invoering van de antidiscriminatiebepaling tot het parlementaire recht op inlichtingen, en van het kiesrecht voor wilsonbekwamen tot de burgemeestersbenoeming). Belangrijker was dat de 'grondwetsverkiezing' voortaan altijd samenviel met de reguliere verkiezingen. Daarin spelen allerlei thema's, maar juist niet de grondwetsherziening. Zelfs bij de verkiezingen van 1948, die nauw verband hielden met de Indonesische kwestie, speelde de grondwetsherziening slechts een ondergeschikte rol.

Wat nu schreef de Raad van State in 2003 als antwoord op de vraag of een raadplegend referendum over de 'Europese Grondwet' verdedigbaar was?

• - 

  eigenlijk lijkt de Europese Grondwet wel een beetje op onze Grondwet en dus zou de normale grondwetsherzieningsprocedure, met verkiezing van een nieuwe Tweede Kamer, moeten worden toegepast.
• - 

  maar eigenlijk is dat niet zo gelukkig, want dat is wel erg omslachtig.
• - 

  en eigenlijk zijn verkiezingen ook helemaal geen goed middel om kiezers een oordeel te laten uitspreken over een grondwet; een referendum is een beter middel (dat is misschien wel zo, maar niettemin zag sindsdien niemand reden om de wijzigingsprocedure voor onze eigen grondwet zodanig te veranderen, dat kiezers voortaan wel een echt een oordeel kunnen geven).
• - 

  en eigenlijk moeten kiezers zich (net als bij herziening van onze Grondwet) kunnen uitspreken over de Europese Grondwet.

Maar zo kan worden tegengeworpen

• - 

  in de Grondwet staat helemaal niet dat de kiezers een oordeel moeten geven over een grondwetsherziening. De grondwet bepaalt alleen dat de Tweede Kamer niet in de zelfde samenstelling mag beslissen over eerste en tweede lezing.
• - 

  het in 2003 door de Raad aangevoerde argument dat kiezers zich (ook) over een herziening van onze eigen grondwet uitspreken, is onzin. Het is, zo bewijst de geschiedenis van de grondwetsherzieningen, een fabeltje.
• - 

  de parallel tussen de Europese Grondwet en onze eigen Grondwet was, waar het door de Raad van State de wenselijk geachte kiezersuitspraak betreft, dan ook uit de lucht gegrepen.
• - 

  het referendum kennen we niet in onze parlementaire, representatieve democratie.

Het advies had in 2003 dan ook moeten luiden: in het Nederlandse staatsbestel kennen we geen referenda. Als een zo belangrijke wijziging wenselijk wordt geacht, moet dat worden vastgelegd in de Grondwet en daarvoor moet de normale herzieningsprocedure worden gevolgd. En gelet op de door de Raad zelf geopperde bezwaren tegen de huidige procedure voor grondwetsherziening had een daaraan gekoppeld voorstel om die procedure te wijzigen voor de hand gelegen.