Herman-grondwet van 1994

De samenwerking tussen de lidstaten van de Europese Unie kreeg in 1986 een forse impuls met het opheffen van de interne grenzen, waardoor een interne markt tot stand kwam met daarin vrij verkeer van goederen, werknemers en diensten (Europese Akte, 1986). Hierna gingen binnen het Europees Parlement stemmen op om de huidige verdragstructuur te vereenvoudigen door het opstellen van een Europese Grondwet.

Met de val van het Sovjet-imperium in 1989 kwam de hervorming van de Europese Unie in een stroomversnelling. De Franse president Mitterrand en de Duitse president Kohl drongen aan op een verdergaande samenwerking op monetair en politiek gebied. Deze inspanningen leidden tot het Verdrag van Maastricht (1992).

Het 'repareren' van het Verdrag van Maastricht

Het Europees Parlement had bij monde van Fernand Herman gemengde gevoelens bij dit Verdrag. Een positief gevolg van de hervormingen was dat 'Maastricht' het Europees Parlement meer bevoegdheden gaf, en dat Europese besluiten niet meer door één lidstaat geblokkeerd konden worden in de Raad van Ministers (invoering van meerderheidsbesluitvorming). De Unie werd hierdoor slagvaardiger.

Volgens Fernand Herman was een negatief aspect aan 'Maastricht' dat dit Verdrag in de achterkamers tot stand was gekomen, tijdens onderhandelingen tussen regeringen. Het gevolg: een "warrige en onleesbare tekst", die de geloofwaardigheid van het project naar Europese burgers toe een ernstige klap toebracht.

Het Europees Parlement wenste in 1994 de Europese eenwording een nieuwe stimulans te geven, door de Europese burger een helder alternatief te bieden voor Maastricht. In de loop van 1993 werkte Fernand Herman aan het opstellen van een ontwerp-Grondwet voor de Europese Unie, die in januari 1994 werd gepresenteerd.

De kwaliteit van de "Grondwet-Herman" is het meest zichtbaar in de definitieve ontwerp-Grondwet, die Giscard d'Estaing op 20 juni 2003 presenteerde in Thessaloniki aan de Europese leiders. De structuur van deze vroege ontwerp-Grondwet lijkt in hoge mate op de Delen I en II van het definitieve Conventieresultaat.

De oplossing die Herman koos voor hét grote geschilpunt tijdens de Intergouvernementele Conferentie (IGC), namelijk de verdeling van macht in de Raad van Ministers, is precies dezelfde als die van de Europese Conventie, namelijk een dubbele stemweging. Vergelijk:

Verder valt op dat de tekst van Fernand Herman een hoofdstuk bevat over de "door de Unie gewaarborgde rechten van de mens". Hiermee preludeert deze vroege Grondwet de discussies over opname van het Handvest van Grondrechten.

Vergelijk:

De werkzaamheden van Fernand Herman kregen slechts een zeer lauwe ontvangst. Zelfs binnen het Europees Parlement bestond weinig enthousiasme - het debat en de stemmingen vonden plaats voor "grotendeels lege banken".

De Nederlandse media vonden de ontwerp-grondwet van Herman niet de moeite waard, wat een duidelijke indicatie is voor het belang dat de media medio jaren '90 toekenden aan Europese zaken. In 1953 hadden alle kranten maandenlang bericht over de onderhandelingen om het Europees Statuut. In 1984 was de ontwerp-Grondwet van Altiero Spinelli nog maar goed voor korte berichtgeving op de buitenlandpagina's van NRC Handelsblad en De Volkskrant. In 1994 bleef de Nederlandse dagbladlezer volledig verstoken van informatie over de ontwerp-Grondwet van Herman.

Het Vlaamse dagblad De Standaard besteedde wel twee korte artikelen aan de stemming (op 10 en 11 februari 1994) - Fernand Herman was immers een Belg. Uit deze berichtgeving blijkt dat het Europees Parlement erg verdeeld was over het ontwerp van Fernand Herman. Velen vonden het zo kort na het Verdrag van Maastricht niet opportuun om opnieuw het institutionele debat te openen. Britse conservatieven en Duitse sociaaldemocraten bleken tegen de voorgestelde algehele afschaffing van de unanimiteitsregel.

Uiteindelijk werd over de inhoud zelf van de ontwerp-grondwet niet eens gestemd. Het Europees Parlement was te veel verdeeld. Als uitweg werd een resolutie opgesteld, waarbij Hermans ontwerp-grondwet werd gepresenteerd als "basis voor een bredere discussie" en slechts de status van annex kreeg. De resolutie kreeg wel een meerderheid, waardoor de tekst 'gered' was.

Redenen voor een Grondwet

In 1994 was het opstellen van een Grondwet een speerpunt voor het Europees Parlement, omdat de Europese burger door problemen met het Europees Monetair Stelsel en de Joegoslavië-crisis zijn vertrouwen in de EU leek te verliezen. In de toelichting bij de ontwerp-Grondwet werden daarbij zwaarwegende politieke, juridische en ethische redenen aangevoerd, die ook tijdens de Europese Conventie in 2002 en 2003 werden bediscussieerd.

Waarom een Grondwet en niet een Verdrag

Waarom wenste het Europees Parlement in 1989 een Grondwet, terwijl de Europese Unie al bijna veertig jaar functioneerde op basis van verdragen? In zijn verslag stelt Fernand Herman vast dat de huidige verdragen een vrijblijvendheid impliceren die er in de praktijk niet is. Zelfs als lidstaten de verdragen zouden opzeggen, dan kunnen zij niet onder bepaalde verplichtingen uit, ze zitten "vast" aan Europese afspraken. Door het aannemen van een Grondwet streefde het Europees Parlement naar niets meer dan het aanpassen van het woordgebruik aan de huidige realiteit.

Welk karakter krijgt Europa met deze Grondwet

In de 'vroege Grondwet' werden duidelijke ideeën geformuleerd over de inrichting van de Europese Unie. In de toelichting bij deze grondwet zijn vier staatkundige modellen vergeleken, om duidelijk te maken waar Europa met een Grondwet heen zou gaan. Achtereenvolgens behandelde Herman een losse samenwerking tussen onafhankelijke staten op regeringsniveau; een zuivere federatie; een federaal model waarin regio's veel macht hebben; en een federale organisatie waarbij lidstaten veel macht houden.

Voordat het ontwerp voor de definitieve Vroege Grondwet werd ingediend, werd het ontwerp-verslag ter beoordeling voorgelegd aan de Commissie buitenlandse zaken en veiligheid van het Europees Parlement. Deze commissie bracht het ontwerp-verslag in oktober 1993 in stemming. De kritiek was stevig: van het rapport zou weinig ambitie en visie uitgaan, het zou te veel nadruk leggen op procedurele bepalingen, en formuleringen bevatten die voor meerdere uitleg vatbaar zouden zijn.

Toen het rapport-Herman in 1994 werd gepresenteerd voor de Commissie Constitutionele Zaken van het Europees Parlement, was er Europabreed weinig animo om werk te maken van een Europese Grondwet. De urgentie hiertoe werd pas gevoeld toen de Europese top van Nice in december 2000 uitliep op een fiasco.

Toch heeft het Europees Parlement het werk van Herman in de jaren na 1994 goed kunnen gebruiken. Tijdens de belangrijke onderhandelingen voor de herziening van de Europese Verdragen in Amsterdam (1997) en Nice (2000) bood het document een leidraad waarmee het Parlement een vaste koers kon varen.

Europarlementariërs in de Europese Conventie

Tijdens de Europese Conventie bezorgde het rapport-Herman de deelnemende Europarlementariërs een vliegende start. Al vrij vroeg in de Europese Conventie (van maart tot september 2002) dienden drie prominente vertegenwoordigers van het Europees Parlement een eigen ontwerp in voor een ontwerp-Grondwet. (De Duitser Elmar Brok, en de Britten Andrew Duff en Peter Hain, zie het documentenoverzicht hieronder).

Zij waren alledrie (net als Fernand Herman in 1994) lid van de Commissie Constitutionele Zaken van het Europees Parlement, en konden vanuit die achtergrond profiteren van een jarenlange ervaring met dergelijke institutionele vraagstukken. Hiermee wisten zij de discussies over de vorm en de inhoud van de Grondwet in de Conventie in belangrijke mate te sturen.

Hoewel de bijdragen qua inhoud behoorlijk afwijken van het rapport-Herman, zijn een aantal elementen al zeer herkenbaar in het vroege ontwerp van 1994. Zo zette Herman de toon voor:

• - 

  de vorm waarin de Europese wetgeving veranderd werd;
• - 

  de bepaling waarin vastgelegd wordt dat de Europese Unie rechtspersoonlijkheid krijgt;
• - 

  de definiëring van doelstellingen en waarden van de Europese Unie.

Eén bijdrage (van de Fransman Alain Lamassoure, september 2002) schetste vier mogelijke modellen voor een toekomstig Europa, die ook in het rapport-Herman zijn beschreven.