Artikel I-25: Definitie van gekwalificeerde meerderheid van stemmen in de Europese Raad en in de Raad

Zie ook:

Voorbeelden van gevallen waarin de Raad zonder voorstel van de Commissie besluit:

• - 

  JBZ-aangelegenheden, wanneer de Raad op initiatief van de lidstaten besluit,

• - 

  aangelegenheden op het gebied van het Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid, wanneer de Raad op eigen initiatief besluit,

• - 

  bij het economisch en monetair beleid, wanneer de Raad op aanbeveling van de Commissie of van de Europese Centrale Bank besluit,

• - 

  wanneer een lidstaat wordt geschorst of zich terugtrekt,

• - 

  bij diverse benoemingen.

De definitie van de gekwalificeerde meerderheid van stemmen in de Europese Raad en in de Raad was het moeilijkste punt van de IGC-onderhandelingen. Dit onderwerp was het grote struikelblok tijdens de mislukte onderhandelingen op de Europese Raad in december 2003.

Het Verdrag van Nice introduceerde de drievoudige sleutel, waarbij voor het bereiken van een gekwalificeerde meerderheid aan drie criteria voldaan moet worden.

• - 

  Ten eerste dient een besluit ten minste 258 van de in totaal 345 stemmen te verkrijgen (in een Unie van 27 lidstaten), waarbij iedere lidstaat, volgens een systeem van degressieve proportionaliteit, een aantal stemmen heeft (het stemmencriterium).

• - 

  Ten tweede dient een meerderheid van de lidstaten voor te stemmen (het lidstatencriterium).

• - 

  Ten derde kan een lidstaat verzoeken dat wordt nagegaan of de lidstaten welke een gekwalificeerde meerderheid van stemmen vormen (volgens het eerste criterium) ook ten minste 62% van de totale bevolking van de Unie vertegenwoordigen (het bevolkingscriterium).

Indien na dat verzoek blijkt dat niet aan die voorwaarde is voldaan, is het besluit niet aangenomen.

In de Conventie is besloten het systeem van de drievoudige sleutel te vervangen door een systeem van 'dubbele meerderheid'. Een gekwalificeerde meerderheid werd daarbij gedefinieerd als de helft van de lidstaten (het lidstatencriterium) die ten minste drievijfde van de bevolking van de Unie (het bevolkingscriterium) vertegenwoordigt.

De regering heeft steeds gepleit voor het invoeren van het systeem van dubbele meerderheid. In de amendementen die de regering tezamen met de Benelux-partners heeft ingediend in de Conventie werd dezelfde formule voorgesteld als uiteindelijk in het Conventieresultaat is terechtgekomen (meerderheid van de lidstaten en 60% van de bevolking).

De regering meent dat het systeem van dubbele meerderheid aanzienlijke voordelen heeft ten opzichte van de stemmenweging uit het Verdrag van Nice.

• - 

  Ten eerste is het systeem van dubbele meerderheid duurzaam; bij toekomstige toetredingen van nieuwe lidstaten hoeft niet meer opnieuw te worden onderhandeld over stemgewichten.

• - 

  Ten tweede geeft de dubbele meerderheid op optimale wijze uitdrukking aan de dubbele legitimiteit van de Unie, die wordt gevormd door lidstaten en volkeren.

• - 

  Ten derde betekent het Conventieresultaat een verbetering van de slagvaardigheid van de Unie: de bevolkingsdrempel wordt immers van 62% teruggebracht naar 60%. Ten slotte vormt de dubbele meerderheid een systeem dat voor burgers begrijpelijk is, hetgeen van de stemmenweging zoals opgenomen in het Verdrag van Nice bezwaarlijk kan worden gezegd.

De invoering van de dubbele meerderheid stuitte op verzet bij Spanje en Polen. Met name deze twee lidstaten meenden dat zij er ten opzichte van de stemmenweging van het Verdrag van Nice te zeer op achteruit zouden gaan. Spanje en Polen hebben in de tweede helft van de IGC onder het Ierse voorzitterschap aangegeven het systeem van de dubbele meerderheid te zullen accepteren onder voorwaarde dat de bevolkingsdrempel aanzienlijk zou worden opgehoogd. Beide landen hebben zich in de onderhandelingen vooral geconcentreerd op de mogelijkheid om een blokkerende minderheid te vormen. Voor het bereiken van een compromis bleek het daarom noodzakelijk het bevolkingscriterium te verhogen naar 65%.

Een groot aantal kleinere lidstaten had aanvankelijk ook bezwaar tegen het systeem van de dubbele meerderheid. Zij meenden dat het verschil van tien procentpunten tussen het lidstatencriterium en het bevolkingscriterium niet te rechtvaardigen viel. Veel pleidooien werden gehouden voor pariteit tussen het bevolkingscriterium en het lidstatencriterium (bijvoorbeeld 50%-50% of 55%-55%).

Het pleidooi van de kleinere lidstaten betekende dat een verhoging van de bevolkingsdrempel tot 65% gepaard moest gaan met een verhoging van de lidstatendrempel tot 55% teneinde het verschil tussen de twee drempels in ieder geval niet groter te laten worden dan tien procentpunten.

Bovendien is bepaald, wederom op aandringen van kleine lidstaten, dat ten minste vijftien lidstaten deel dienen uit te maken van de gekwalificeerde meerderheid. In een Unie van 25 lidstaten betekent dit een lidstatendrempel van 60%. Indien de Unie is uitgebreid naar 27 lidstaten is deze bepaling overbodig geworden, aangezien een meerderheid van ten minste 55% van de bevolking dan al vijftien lidstaten omvat. Deze additionele maatregel zal bij inwerkingtreding van de nieuwe stemmenweging op 1 november 2009 (zie artikel 2, titel 2, van het Protocol betreffende overgangsbepalingen inzake de instellingen en organen van de Unie) dus waarschijnlijk geen betekenis meer hebben.

Een tweede additionele maatregel vormt de bepaling van artikel I-25, eerste lid, dat een blokkerende minderheid ten minste uit vier lidstaten moet bestaan. Dit verzacht enigszins het effect van de verhoging van de bevolkingsdrempel naar 65%. Immers er zijn diverse combinaties van grote lidstaten denkbaar die gedrieën, op basis van het bevolkingscriterium, een blokkerende minderheid van 35% kunnen vormen. Zij zullen echter altijd een vierde lidstaat moeten vinden teneinde besluitvorming daadwerkelijk te kunnen blokkeren.

Ophoging van de bevolkingsdrempel tot 65% bleek op zichzelf onvoldoende om Polen en Spanje te winnen voor de dubbele meerderheid. Een derde additionele maatregel bleek noodzakelijk. Deze bestaat uit een ontwerpbesluit van de Raad (vastgelegd in Verklaring 5) dat gelijktijdig genomen zal worden bij inwerkingtreding van het Grondwettelijk Verdrag.

Krachtens dit besluit zal de Raad, indien een groep lidstaten die driekwart van een blokkerende minderheid vormt (krachtens het lidstatencriterium of krachtens het bevolkingscriterium) zich tegen een besluit verzet, zich nader over de kwestie buigen. Daarbij zal al het mogelijke worden gedaan om binnen een redelijke termijn een bevredigende oplossing te vinden, waarmee aan de bezwaren van de genoemde groep lidstaten wordt tegemoet gekomen.

Hiertoe zal het voorzitterschap, ondersteund door de Commissie, ieder initiatief nemen dat nodig is om een grotere mate van overeenstemming in de Raad te vergemakkelijken. Het voorliggende ontwerpbesluit is erop gericht tegemoet te komen aan landen die vrezen met de overeengekomen definitie van gekwalificeerde meerderheid, in een positie terecht te kunnen komen waarbij zij overstemd raken op voor hen vitale onderwerpen.

In artikel I-25, tweede lid, is een bijzondere drempel van 72% van de lidstaten opgenomen voor de gevallen waarin de Raad niet besluit op voorstel van de Commissie of van de EMBZ. Ook in het Verdrag van Nice was sprake van een hogere drempel voor gevallen waarin geen sprake was van een voorstel van de Commissie.

De regering meent dat op het punt van de definitie van de gekwalificeerde meerderheid sprake is van een gemengd resultaat. Enerzijds is zij verheugd dat het principe van de dubbele meerderheid is vastgelegd in het Grondwettelijk Verdrag. De eerdergenoemde voordelen (duurzaamheid, transparantie, legitimiteit) zijn daarmee verwezenlijkt. Anderzijds betreurt de regering de verhoging van de beide drempels met vijf procentpunten. Het voordeel dat op het terrein van slagvaardigheid had kunnen worden geboekt, wordt daardoor beperkt.

In de praktijk zal moeten blijken of de derde maatregel een rem op de besluitvorming zal betekenen. De regering meent dat het ontwerpbesluit slechts een inspanningsverplichting van de voorzitter en de leden van de Raad behelst en nooit een instrument mag worden waarmee een groep lidstaten die tezamen geen blokkerende minderheid vormen, onverantwoord lang het nemen van een besluit kunnen tegenhouden.

Tevens ziet de regering deze maatregel nadrukkelijk als een overgangsregeling, zoals ook in de aanhef van het ontwerpbesluit tot uitdrukking wordt gebracht. In 2014 (vijf jaar na inwerkingtreding van de nieuwe stemmenweging) kan de Raad met gekwalificeerde meerderheid besluiten dit besluit buiten werking te stellen. De lidstaten die in de onderhandelingen hebben aangedrongen op deze bepaling vormen geen blokkerende minderheid en zullen alsdan ook niet in staat zijn een dergelijke buitenwerkingstelling tegen te houden.

Algemene toelichting

De Grondwet vergemakkelijkt de besluitvorming door de manier waarop de gekwalificeerde meerderheid wordt berekend te vereenvoudigen.

De vaststelling van de gekwalificeerde meerderheid binnen de Raad vormde één van de grootste moeilijkheden tijdens de onderhandelingen. Ze leidde met name tot het mislukken van de Europese Raad van Brussel van december 2003.

De Europese Conventie had voorgesteld om af te stappen van het systeem van weging van de stemmen dat werd vastgelegd in Nice en het te vervangen door een eenvoudiger en objectiever systeem waarin de gekwalificeerde meerderheid zou zijn bereikt zodra een beslissing de steun kreeg van 50 % van de lidstaten die samen 60 % van de bevolking van de Unie vertegenwoordigen.

Bepaalde lidstaten die bijzonder werden bevoordeeld door het in Nice vastgelegde systeem van weging van de stemmen hadden echter veel bezwaren tegen deze formule.

De Europese Raad van juni 2004 slaagde erin om een compromis te vinden dat voor iedereen aanvaardbaar was.

De gekwalificeerde meerderheid wordt definitief vastgelegd op 55 % van de lidstaten en 65 % van de bevolking wanneer de Raad besluit op voorstel van de Commissie, en 72 % van de lidstaten en 65 % van de bevolking wanneer de Raad niet besluit op voorstel van de Commissie (in plaats van 2/3 van de lidstaten en 60 % van de bevolking zoals voorgesteld door de Conventie).

Er worden bovendien bijkomende voorwaarden toegevoegd. Zo moet een blokkerende minderheid ten minste 4 lidstaten omvatten. Dit is een verbetering, zowel ten opzichte van het Verdrag van Nice als ten opzichte van de door de Conventie voorgestelde formule, waarin de vorming van een blokkerende minderheid van 3 grote lidstaten mogelijk was.

Ondanks de grotere complexiteit van dit systeem heeft België zich bij dit compromis aangesloten. De prioriteit van de regering in dit debat was het vergemakkelijken van de besluitvorming ten opzichte van Nice. De formule die in de Grondwet werd opgenomen beantwoordt ruimschoots aan deze doelstelling.

Er werd een besluit ingevoerd dat vergelijkbaar is met het compromis van Ioannina. Krachtens dit besluit zal de Raad zich blijven inspannen om tegemoet te komen aan de gestelde bezwaren wanneer de lidstaten die zich verzetten tegen een maatregel ten minste 3/4 van de bevolking of 3/4 van de lidstaten vertegenwoordigen die nodig zijn voor de vorming van een blokkerende minderheid. Dit mechanisme mag echter niet tot gevolg hebben dat het besluit sine die wordt opgeschort. Het kan mogelijk in 2014 worden opgeheven.

Specifiek bij dit artikel

De Conventie had voorgesteld om het huidige systeem met weging van stemmen, zoals gedefinieerd in het Verdrag van Nice, te vervangen door een systeem van « dubbele meerderheid » (meerderheid van de staten en van de bevolking).

Concreet voorzag het systeem van de Conventie dat men een gekwalificeerde meerderheid van stemmen zou hebben wanneer ze de gewone meerderheid van de lidstaten omvatte en deze lidstaten 60 % van de totale bevolking van de Unie vertegenwoordigden.

Het systeem van de Conventie was een stap voorwaarts, want :

• - 

  het vergemakkelijkte de besluitvorming in de Raad

• - 

  het was in tegenstelling tot het systeem met weging van stemmen gebaseerd op objectieve en transparante criteria

• - 

  het paste zich automatisch aan demografische veranderingen aan

• - 

  het diende niet bij elke nieuwe toetreding te worden herzien.

Desondanks kreeg de formule van de Conventie sterke tegenkanting van Spanje en Polen, die hun relatieve gewicht in de Raad zouden zien verminderen. Het Verdrag van Nice kende de twee landen immers elk 27 stemmen toe (tegenover 29 aan Duitsland). Op basis van de berekening van de gekwalificeerde meerderheid van stemmen, zoals die gedefinieerd werd in het ontwerp van de Conventie, zou het verschil in relatief gewicht tussen Duitsland enerzijds en Spanje en Polen anderzijds uiteraard van een volledig andere grootteorde zijn geweest. De Duitse bevolking is immers twee keer zo groot als de Spaanse of de Poolse.

Andere, minder bevolkte lidstaten waren eveneens ontevreden, wegens het belang van het demografische criterium in de formule van de Conventie.

Voor België was de prioriteit dat de besluitvorming in de Raad gemakkelijker zou worden in vergelijking met de berekeningswijze die in Nice was vastgesteld. Hoewel de voorkeur van de regering uitging naar een systeem met gewone dubbele meerderheid (50 % van de lidstaten die 50 % van de bevolking vertegenwoordigen), sloot ze zich aan bij het voorstel van de Conventie, dat aan deze prioriteit beantwoordde.

Tijdens de Europese Raad van 12 en 13 december 2003, die uitliep op een mislukking, raakte de kwestie niet opgelost.

Het Ierse voorzitterschap vond echter een compromisoplossing die weliswaar minder eenvoudig is maar toch beantwoordt aan de Belgische bekommernis om de besluitvorming te vergemakkelijken. Deze oplossing heeft ook het voordeel dat het gewicht van de grootste lidstaten wordt beperkt.

De Grondwet behoudt nu een systeem van dubbele meerderheid dat vanaf 1 november 2009 in werking treedt. Een besluit is aangenomen als het wordt gesteund door ten minste 55 % van de lidstaten die 65 % van de totale bevolking van de Unie vertegenwoordigen. Het aantal lidstaten wordt echter verhoogd tot 72 % (in plaats van 2/3 van de lidstaten in het ontwerp van de Conventie) wanneer de Raad niet besluit op basis van een voorstel van de Europese Commissie of van de minister van Buitenlandse Zaken van de Unie.

Er zijn een aantal aanvullende correcties voorzien :

• - 

  Voor een gekwalificeerde meerderheid van stemmen zijn altijd minimum 15 lidstaten vereist. Deze vereiste werd toegevoegd op vraag van een aantal kleinere lidstaten, die de lidstatendrempel wilden verhogen tot 58 % om het demografische criterium te compenseren. Deze wijziging blijft echter grotendeels symbolisch. In een Unie met 25 staten komt 55 % van de lidstaten neer op 14 staten. In een Unie met 27 lidstaten komt 55 % van de lidstaten in ieder geval neer op 15 staten.

• - 

  Een blokkerende minderheid moet minstens uit 4 lidstaten bestaan, zo niet wordt het besluit geacht te zijn verkregen. Het Verdrag verbetert hier het voorstel van de Conventie, waarin een blokkerende minderheid van drie grote staten mogelijk was als Duitsland tot die staten behoorde.

• - 

  In gevallen waarbij slechts een aantal lidstaten stemrecht hebben (eurozone, nauwere samenwerking ...), worden de voorziene percentages enkel op deze staten toegepast. Een blokkerende minderheid moet altijd ten minste uit het minimum aantal staten bestaan, nodig om het besluit op basis van het criterium « bevolking te blokkeren, plus één lidstaat (anders zou een alliantie tussen Duitsland en Frankrijk bijvoorbeeld alle besluiten over de eurozone kunnen blokkeren).

Op vraag van Polen werd bovendien een besluit toegevoegd dat op het compromis van Ioannina lijkt. Volgens dit besluit, dat zal worden aangenomen op het ogenblik dat het Verdrag in werking treedt, moet de Raad zich blijven inspannen om tegemoet te komen aan de geuite bezwaren, indien de lidstaten die zich tegen de maatregel in kwestie verzetten ten minste 3/4 van het bevolkingsniveau of 3/4 van het aantal lidstaten vertegenwoordigen dat nodig is om een blokkerende minderheid te vormen.

De in het oorspronkelijke compromis van Ioannina opgenomen garanties worden in het besluit herhaald :

• - 

  Het besluit mag hierdoor niet sine die worden opgeschort (er moet binnen een redelijke termijn een oplossing worden gevonden)

• - 

  Het mechanisme mag geen invloed hebben op de door het Unierecht vastgelegde termijnen

• - 

  Het procedurereglement van de Raad blijft van toepassing. Dit betekent dat elke lidstaat om een stemming moet kunnen vragen, ook al beslist het voorzitterschap of op dat verzoek wordt ingegaan.

Het mechanisme zal op zijn minst tot 2014 van toepassing blijven; daarna kan het door een besluit met gekwalificeerde meerderheid van stemmen worden ingetrokken. Hoewel deze bepaling misschien te betreuren valt, moet opgemerkt worden dat er nog maar één keer van het compromis van Ioannina gebruik is gemaakt.