Eindelijk...

23 november 2018, column J.Th.J. van den Berg

Na reeksen vergeefse pogingen sinds 1848 is het dan toch zo ver gekomen: de benoeming van de burgemeester maakt geen onderdeel meer uit van de Grondwet. Die bepaalt nu, na het besluit van de Eerste Kamer in tweede lezing, dat de wet bepaalt hoe burgemeesters worden aangesteld.

Zoals al eerder in deze rubriek besproken ¹⁾ was de grondwetscommissie onder Thorbecke er al in 1848 van overtuigd dat de ‘voorzitter van de raad’ (het woord ‘burgemeester’ werd niet vermeld) net als de andere gemeentelijke ambten in de wet thuis hoorden en niet in de Grondwet apart moest worden gezet. Burgemeester is een lokaal ambt en zo moet het ook worden beschreven. De regering in 1848 dacht daar anders over. De eerstverantwoordelijke minister, Dirk Donker Curtius, had daar altijd al anders over gedacht. Meer dan Thorbecke geloofde hij in een functionaris die niet alleen deel uitmaakte van het lokaal bestuur, maar ook werd geacht namens de Koning toezicht te houden op de gang van zaken in het lokale bestuur. Omdat Donker wel minister werd en Thorbecke niet, kon de eerste zijn zin doorzetten. Als eenmaal iets in de Grondwet terecht gekomen is, krijg je het er vervolgens nauwelijks meer uit.

Thorbecke had gelijk: een goed geordend gemeentebestuur is een samenhangend geheel waarin organen bij voorkeur aan elkaar complementair moeten zijn en elkaar tegelijk in effectief evenwicht moeten houden. ‘Knutselen’ aan het ene ambt heeft onvermijdelijk gevolgen voor de andere ambten. Sinds 1848 is de Grondwet in dit opzicht niet consistent. Enerzijds bepaalt zij dat de raad ‘aan het hoofd van de gemeente’ staat, anderzijds zet zij de burgemeester niettemin apart door aan de raad het formele recht de burgemeester aan te wijzen te onthouden.

De deconstitutionalisering van de benoemingswijze biedt nu de mogelijkheid om het gemeentebestuur op zijn innerlijke samenhang te bezien zonder dat één ambt grondwettelijk wordt geïsoleerd. Waar dat in de toekomst toe leidt, is nu nog niet te zeggen, maar een belangrijke barrière voor ordelijke herbezinning op het gemeentebestuur is in elk geval – eindelijk, eindelijk – opgeruimd. Dat maakt het ook mogelijk opruiming te houden onder de huidige benoemingsprocedure die een schijnbare raadsverkiezing mogelijk maakt, maar wel op voorwaarde van een omslachtige en nodeloos geheimzinnige sollicitatieprocedure.

Deconstitutionalisering maakt het noodzakelijk een recente ontwikkeling onder ogen te zien die van de burgemeester een soort crimefighter en sheriff is gaan maken, terwijl hij (of zij) daar niet voor is opgeleid, er de middelen niet voor heeft en die activiteiten ook strijdig zijn met het ‘burgervaderschap’ van de huidige burgemeester. Veiligheidsbeleid in de gemeente is nogal eenzijdig in handen van de burgemeester-sheriff terecht gekomen, hoewel het in den brede om gezamenlijke verantwoordelijkheid van B&W en gemeenteraad gaat.

Ten slotte is de verhouding tussen burgemeester en wethouders hier en daar nogal scheefgegroeid. (Al is het wel eens erger geweest dan nu.) Wethouders achten zich gekozen ambtsdragers in tegenstelling tot de benoemde burgemeester. Dat betekent dat zij zoveel mogelijk beleid uit handen van de burgemeester wensen te houden en dus te weinig gebruik maken van de talenten en energie van de burgemeester. In de grootste steden is dat niet zo’n probleem, omdat daar de burgemeester genoeg heeft aan zijn wettelijke taken, maar elders is er minder emplooi voor burgemeesters dan hem of haar zou kunnen worden toevertrouwd.

Alle reden om eens goed naar de organisatie van de gemeentelijke democratie te kijken en vooral naar de samenhangen in taken en bevoegdheden. Daarvoor is de nu tot stand gekomen deconstitutionalisering een voorwaarde. Wie beweert dat eerst die samenhang moet worden georganiseerd en dan pas de Grondwet mag worden gewijzigd, die zet de zaken op hun kop. Want dat betekent dat elke vernieuwing van het gemeentebestuur die van herbezinning het gevolg zou zijn kan worden geblokkeerd door een politieke minderheid in de Eerste Kamer. In de politicologie heet dat ‘chantagepotentie’. Die kan in een politiek bestel voorkomen, maar haar welbewust organiseren ligt niet erg voor de hand.

Aardig en ook wel geruststellend detail: de parlementaire democratie heeft het met dit besluit tot deconstitutionalisering een keertje gewonnen van alle georganiseerde belangenbehartiging: van brieven schrijvende burgemeesters, hun officiële organisatie en van diverse andere organisaties van gemeentelijke bestuurders.