Terug in de lokale democratie
Dezer dagen behandelt de Tweede Kamer een herziening van artikel 131 van de Grondwet in tweede lezing. Die haalt de benoeming van de burgemeester (en de commissaris van de Koning) uit de Grondwet en laat de wijze van aanstelling over aan de gewone wetgever. In tweede lezing is voor zulke wijziging, als bekend, een meerderheid in beide Kamers nodig van twee derden. Vaak is dat een beslissende barrière, maar het ziet ernaar uit dat zowel de Tweede Kamer als de Eerste Kamer de vereiste meerderheid zal opbrengen voor de ‘deconstitutionalisering’ van het burgemeestersambt.
Daarmee gaat een wens in vervulling die al werd gekoesterd door de grondwetscommissie-Thorbecke in 1848, die vond dat de burgemeester als lokale ambtsdrager in de Gemeentewet thuishoorde, net als wethouders, en niet in de Grondwet apart moest worden gezet. Koning en ministers dachten er destijds anders over: in hun centralistische bemoeizucht vonden zij dat ook in de gemeente een door de Koning benoemde ‘commissaris’ noodzakelijk was, die erop moest toezien dat de wet er werd nageleefd. Daarnaast mocht hij zich opstellen als de dagelijkse bestuurder van de lokale gemeenschap.
Sinds 1848 is herhaaldelijk geprobeerd de burgemeester uit de Grondwet te halen, maar dat mislukte telkens opnieuw. Laatstelijk nog in 2005, toen de Eerste Kamer in tweede lezing niet de vereiste meerderheid opbracht, dankzij een PvdA-fractie die op het laatste moment de schrik in de benen was geslagen. Even was zij de stellige voorkeur van de bevolking voor rechtstreekse verkiezing vergeten.
Als minister zorgde Thorbecke ervoor dat de burgemeester niettemin zoveel mogelijk een plaatselijke functionaris werd: bij voorkeur werd een lid van de raad benoemd maar in kleine gemeenten (van een paar honderd inwoners) kon het ook iemand van buiten de raad zijn. Tevens werd het in uitzonderingsgevallen zelfs mogelijk een figuur van buiten de gemeente de benoemen. Dat is later, vooral in de twintigste eeuw gebruik geworden. Daarmee werd tevens de ‘carrièreburgemeester’ geïntroduceerd: de man (tot ver in de twintigste eeuw bleven het mannen) die van kleine naar grote gemeenten verhuisde, onderwijl ‘het vak’ lerend. In een groot aantal gevallen heeft dat overigens goed gewerkt, omdat veel gemeenten enige stimulans in bestuurlijk opzicht konden gebruiken en het bestuur ermee kon worden gemoderniseerd.
Een actievere raad en de doorbraak van het wethoudersbestuur is gaan vragen om een ander type burgemeester, niet meer de quasi-toezichthouder van buiten maar de teamleider in de lokale democratie. Geen wonder dat de voorkeur voor de gekozen burgemeester tegelijk groeide. Niet toevallig wordt in alle beschaafde landen om ons heen de burgemeester intussen gekozen. Bij ons bleef de Grondwet onwrikbaar daaraan in de weg staan.
Wat er op werd gevonden was een wonderlijke sollicitatieprocedure waarbij (meestal) buitenstaanders solliciteren ten overstaan van een ‘vertrouwenscommissie’ uit de raad, die een dubbele voordracht neerlegt ter keuze bij de raad als geheel. Die stuurt zijn voorkeur naar de minister van BZK en daarop volgt de benoeming ‘bij koninklijk besluit’. Dat gaat met een geheimzinnigheid gepaard die wij voor de benoeming van andere ambtsdragers in het openbaar bestuur, tot ministers toe, niet nodig achten: alsof het om een messiaanse figuur gaat.
‘Deconstitutionalisering’ van het burgemeesterschap zou het mogelijk maken het ambt weer, zoals Thorbecke het bedoelde, tot een gemeentelijk ambt te maken, gelegitimeerd door lokale verkiezing, door de raad of door de bevolking. Daar hoort de vraag bij wat wij ons van een burgemeester precies voorstellen en wat zijn bevoegdheden en taken zouden moeten zijn. De wijze van verkiezing (want van benoeming door een ‘vreemde mogendheid’ kan dan geen sprake meer zijn) is vervolgens het logische afgeleide van wat wij van een burgemeester verlangen.
Die verlangens zijn nu tegenstrijdig: B&W hebben een teamleider nodig, wat verkiezing door de raad voor de hand doet liggen. Tegelijk echter hebben wij met een in twee eeuwen gegroeide traditie te maken waarbij de bevolking aan haar burgemeester uitgesproken verwachtingen toekent als ‘burgervader’ (of: ‘burgermoeder’) en daarmee als bewaker van de goede orde, enigszins losstaand van alle partijen in de gemeente. Juist dat zou pleiten voor rechtstreekse verkiezing.
De ‘deconstitutionalisering’ moet er komen, maar ze stelt de wetgever nog wel voor een hele puzzel.