Meer doordachte decentralisatie

3 augustus 2018, column J.Th.J. van den Berg

Diverse ontwikkelingen hebben in de laatste kwart eeuw tot belangrijk betekenisverlies geleid voor regering en parlement. Eerder is in deze rubriek aandacht gegeven aan de verruiming van de macht van de Europese Unie ten koste van eigen vrijheid van handelen in de lidstaten, maar ook aan omvangrijke decentralisatieoperaties. Daarnaast was er de vorming van zelfstandige bestuursorganen en zelfstandige toezichts-autoriteiten naast de privatisering van veel openbare dienstverlening. Allemaal blijvend ten koste van rechtstreekse zeggenschap van regering en volksvertegenwoordiging.

Dat hoeft niet altijd democratisch verlies of verzwakking van de rechtsstaat te betekenen, maar in te veel gevallen is daarvan wel sprake dankzij voor de burger volmaakt zoekgemaakte verantwoordelijkheid¹⁾. Ruim een half jaar geleden aarzelde ik niet dat ons grootste democratische probleem te noemen. Burgers zijn in belangrijke levenskwesties eenvoudig elke greep op de zaken kwijtgeraakt. Hooguit kunnen zij – niet altijd! - nog in beroep bij de rechter, maar dat is doorgaans een ingewikkelde route en in elk geval een kostbare.

De Staatscommissie parlementair stelsel is zich van dit vraagstuk bewust. In de ‘Tussenstand’ blijkt zij dat nog meer en over een breder front dan in haar aanvankelijke ‘Probleemverkenning’. In de ‘Tussenstand’ komt het verhaal nog steeds een beetje achteraan en nog niet erg scherp geprofileerd. De meeste aandacht gaat uit naar de grote decentralisatieoperaties van de laatste kwart eeuw (in het sociale domein en in het omgevingsbeleid) en daar wordt de Staatscommissie ook het meest concreet.

Zij vindt terecht dat decentralisaties veel sterker genormeerd moeten plaatsvinden: met oog voor wat je van gemeenten mag vergen, met reële vergoeding van kosten en met voldoende ruimte voor zelfstandig lokaal handelen, onder controle van de eigen volksvertegenwoordiging. Zij levert maatstaven voor een ‘decentralisatiewet’, waarvoor zij in het eindrapport een voorzet hoopt te geven. Zo denkt zij ook helder vorm te geven aan wat zij, in navolging van de Raad van State, de ‘stelselverantwoordelijkheid’ van de nationale staat noemt²⁾.

Nu is de term ‘stelselverantwoordelijkheid’, dat zijn oorsprong vindt in de bestuurskunde, een begrip dat door zijn vaagheid allerlei misverstand oproept. De Raad van State heeft getracht het zodanig nauwkeurig te formuleren dat duidelijk wordt, dat de staat en daarmee de nationale wetgever verantwoordelijkheid draagt voor de vorm die decentralisatie aanneemt, voor de ordelijke weging tussen de macht van de staat en die van gemeente of provincie, maar ook voor de bestendigheid waarmee taken tussen overheden worden verdeeld.

Stelselverantwoordelijkheid veronderstelt aldus het verlenen van handelingsvrijheid en de beschikbaarheid van de daarvoor noodzakelijke instrumenten en (geld)middelen, maar ook de tijd om daaraan vorm te geven. Dat is iets heel anders dan wat de Tweede Kamer onder ‘stelselverantwoordelijkheid’ pleegt te verstaan: dat zij altijd en overal kan ingrijpen zodra het haar uitkomt en dat ministers voor elke misstand verantwoordelijk kunnen worden gesteld. Zodat er van ordelijke decentralisatie weinig of niets terecht kan komen.

Toch zijn er drie redenen voor enige compassie met de Kamer. De betrekkingen tussen overheden kennen een natuurlijke dynamiek³⁾, die periodiek tot politieke spanningen leidt en die daardoor ook kan leiden tot nieuwe verhoudingen, zodra dat nodig is. Dat heeft de eenheidsstaat voor op de federatieve staatsvorm.

Een tweede reden ligt in onze Grondwet die over de decentralisatie een totaal nietszeggend hoofdstukje bevat (hoofdstuk VII) waar geen touw aan is vast te knopen: provincies en gemeenten worden over één kam geschoren; centrale begrippen als autonomie en medebewind blijven onbeschreven; diverse ambten worden op één hoop gegooid. De staatscommissie zou het vaderland een dienst bewijzen als zij ofwel zelf een nieuw hoofdstuk VII zou formuleren, ofwel met kracht zou aandringen op herformulering daarvan, ook om aan het parlement een begin van inzicht te verlenen in de rol van gemeenten en provincies.

De derde reden is dat de meeste decentralisaties van regeringswege primair bezuinigingsoperaties zijn en niet de vrucht zijn van respect voor gemeentelijke of provinciale democratie. Als gevolg daarvan worden de handelingsnormen gedetailleerd centraal vastgesteld, maar de risico’s en complexe uitvoering bij gemeenten over de schutting gegooid. Het eerstverantwoordelijke ministerie voor het systeem van decentralisatie, BZK, staat erbij en kijkt ernaar ⁴⁾. Of ter bestrijding van dit alles een aparte decentralisatiewet nodig is, weet ik niet. Een doordachte en algemeen bekende handreiking zou al veel waard zijn.

Deze column is de zesde in een reeks die collega Van den Braak en ik wijden aan de tussenrapportage van de Staatscommissie parlementair stelsel.