Decentralisatie en lokale democratie
Hoewel er in de loop van anderhalve eeuw sedert de Gemeentewet van 1851 veel is nagedacht over de noodzakelijke schaal van gemeenten in Nederland, is daar nooit een algemeen herindelingsplan uit voortgekomen. Ministers van Binnenlandse Zaken hadden wel allerlei gedachten over de vraag hoe het nu eigenlijk zou moeten, maar zij hebben er nooit echt werk van durven maken om dat in een ‘nationaal plan’ uit te werken.
Nu kan men zeggen: waarom zouden ze ook, want de eisen aan gemeenten verschillen per landsdeel en ook naar gelang het karakter van een gemeente. Stedelijke gemeenten vragen om een andere schaal dan plattelandsgemeenten. Allemaal waar, maar de maker van de Gemeentewet, Thorbecke, voerde nu juist een uniform systeem in van gemeentelijke organisatie en bevoegdheden. Van die lijn zijn diens opvolgers nooit meer afgeweken. Dan, zo zou je zeggen, moet het niet moeilijk zijn vanuit een centraal punt periodiek een nieuw gemeentelijk schaalplan te ontwerpen. In de ons omringende landen, zoals België, Noordrijnland-Westfalen en Denemarken is dat herhaaldelijk gebeurd. Hier heeft niemand het ooit aangedurfd, waarschijnlijk omdat andere, veel eenvoudiger reorganisaties aldoor zijn vastgelopen en hooguit bij toeval een enkele keer goed afliepen.
Het huidige kabinet komt niet met een herindelingsplan maar, zoals wel vaker, wel met nieuwe decentralisaties (ten dele overgenomen van het vorige kabinet) en ziet ook zelf dat die met de huidige gemeentelijke schaal in veel gevallen wringt. Dus wordt er gestreefd – zonder enig programma – naar opschaling van gemeenten, liefst tot ongeveer honderdduizend inwoners.
Hoe zoiets ‘spontaan’ moet groeien, weet niemand. De minister hoopt waarschijnlijk op de heldenmoed van provinciale besturen. Wat men ook van provincies mag verwachten, daar heeft heldenmoed nooit bij gehoord. Het is ook een onmogelijke opdracht, omdat in hele streken de bevolkingsdichtheid geen gemeenten van zulke omvang toelaat, tenzij je er karakterloze districten van maakt. Dan heeft de decentralisatie met succes een einde gemaakt aan de gemeentelijke democratie, die een redelijke nabijheid van bestuur en burgers veronderstelt. In stedelijk gebied is die nog wel te organiseren, maar in het landelijk gebied wordt zulk een schaalomvang onzin.
Het heeft alles te maken met de al lang bestaande decentralisatie-doctrine in Den Haag. Die vindt niet plaats in het belang van een goed functionerend en geloofwaardig lokaal bestuur, maar in het Rijksbelang. Dat is ook aan de gebruikelijke vorm te zien: de centrale staat bepaalt de normen en maatstaven, de complicaties en de bijbehorende risico’s worden over de heg van het lokale bestuur gekieperd. Als er vervolgens iets misgaat, heeft het niet aan het rijk gelegen (‘wij hadden toch voorgeschreven hoe het moest’) maar aan het ‘falende lokale bestuur’.
Het gevaar van deze constructie wordt nu wel erg groot: er zal voor bijna dertig miljard euro aan kosten worden gedecentraliseerd, maar slechts zestien miljard zullen daadwerkelijk worden overgemaakt naar het Gemeentefonds, dat nu zo’n achttien miljard omvat. Zulke massieve decentralisatie en bezuiniging tegelijk vormen een waarborg voor ellende. Maar, geen nood: daar zullen regering en parlement zelf geen last van hebben; deze treurnis mag de gemeente oplossen.
Het verlangen naar gemeentelijke schaalvergroting zal er ongetwijfeld door worden gestimuleerd. Bestuurders en ambtenaren zullen eenvoudig de handdoek in de ring gooien. Maar, de vraag is of daardoor het gemeentebestuur niet volledig wordt gedenatureerd: te veel taken met te beperkte eigen bevoegdheden en veel te weinig middelen, op den duur uitgeoefend door gemeenten die voor hun inwoners nagenoeg onbereikbaar zijn geworden, tenzij het gaat om steden die al zo’n honderdduizend inwoners tellen.
Als dan aan minister Plasterk de vraag wordt gesteld of het niet beter is ingewikkelde taken door centrumgemeenten te laten uitvoeren, zodat kleinere zelfstandige gemeenten die daarheen kunnen uitbesteden en verder zelfstandig kunnen voortbestaan, dan acht de minister dat… in strijd met de democratie. Want dan gaat de kleinere gemeente er niet zelf meer over, zoals hij onlangs betoogde in het blad Binnenlands Bestuur. Een herindelingsplan durft minister noch kabinet aan; wel decentralisaties die gemeenten feitelijk dwingen tot al te omvangrijke schaalvergroting. Dat is blijkbaar wèl democratisch, maar differentiatie tussen gemeenten naar taak en bevoegdheid is dat niet.
Wij beschikken over een minister van Binnenlandse Zaken die ervaren tekstexegeten nodig heeft om zich verstaanbaar te maken.