Demissionair

4 augustus 2017, column J.Th.J. van den Berg

Zodra de kabinetsformatie langer gaat duren, komt de vraag telkens op wat nu eigenlijk de status van het demissionaire kabinet is. Bij het kabinet groeit immers de behoefte om toch maar eens wat zaken door te drukken. Daarbij hoeft geen sprake te zijn van boos opzet, maar groeit eenvoudig de urgentie van sommige vraagstukken en dus de noodzaak te handelen. Daarbij voegt zich sinds jaar en dag de Europese besluitvorming, enerzijds omdat Nederland daaraan wordt geacht actief deel te nemen, anderzijds omdat de instellingen van de EU richtlijnen (wetgeving) hebben geproduceerd die binnen twee jaar door de lidstaten moeten worden uitgewerkt ¹⁾.

Door de jaren heen wordt ook de productie van wetsvoorstellen in het algemeen tijdens demissionaire perioden steeds sterker gekenmerkt door continuïteit. Het is wel eens anders geweest, maar intussen betwist eigenlijk niemand het kabinet meer het recht om wetsvoorstellen te blijven indienen, ook na de verkiezingen en ongeacht of de zittende coalitie nog een meerderheid heeft of niet. Dat zegt veel over de politieke betekenis van wetgeving. Daar is veel bij wat uitkomst is van lang voorbereide beleidsdebatten en wat dus van zijn politieke hitte is ontdaan.

Sinds 1935 wordt de formule gehanteerd dat bij een ontslagaanvrage van het kabinet de Koning de ontslagaanvraag in beraad houdt en de ministers verzoekt ‘al datgene te (...) verrichten wat zij in het belang van het Koninkrijk noodzakelijk achten’. Dat is sterker geformuleerd dan wat voordien werd gezegd en waarbij de Koning sprak over ‘behandeling en afdoening van lopende zaken’.

Die sterkere formulering van 1935 had zonder twijfel te maken met het zelfbewustzijn van het ‘koppel’ Wilhelmina-Colijn en het brede verlangen, in Nederland en daarbuiten, naar een sterke regering. Intussen heeft de formule deze ietwat autoritaire geur verloren, maar getuigt zij van oog voor wat een regering hoe dan ook heeft te doen, ongeacht haar formele status.

Nog in 1962 schreef P.J. Oud ²⁾, staatsrechtgeleerde en oud-leider van de VVD, dat een minister in een demissionaire periode niet te bedreigen viel en hij ook geen portefeuillekwestie meer kon stellen. Dat zou ministers en het kabinet dus uiterst terughoudend moeten maken met het nemen van politieke besluiten. De Kamer stond immers machteloos. Collega Van den Braak heeft aan die ‘Oud-doctrine’ in zijn column enige jaren geleden met enige instemming aandacht besteed ³⁾.

Al in 1948 had Oud zich verweerd tegen het verzoek van het toenmalige demissionaire kabinet-Beel aan de Kamer om alvast te beginnen met de tweede lezing van de grondwetsherziening – met Indonesië als hoofdthema – terwijl er nog geen nieuw kabinet was. Oud vond dat er alleen mocht worden gesproken, ook tijdens de schriftelijke voorbereiding, met een volwaardig kabinet; Beel en de Kamermeerderheid vonden dat de grondwetsherziening hoogst urgent was in verband met de toekomst van Indonesië. Oud had over de kwestie sterke gevoelens, niet het minst omdat hij de belangrijkste vertegenwoordiger van de parlementaire oppositie was en dus terecht alert op de rechten van de minderheid in de Tweede Kamer.

Niettemin zou later het werk aan tweede lezing van grondwetswijzigingen tamelijk onbekommerd worden begonnen tijdens de demissionaire periode van het zittende kabinet, zoals om te beginnen in 1963. De Eerste Kamer werkt al sinds jaar en dag gewoon door tijdens demissionaire periodes.

Ouds doctrine is dus achterhaald, althans voor wat de vraag inhoudt wat ‘noodzakelijk’ is om te doen. Maar, er is ook iets anders veranderd. Oud dacht nog dat ministers na de ontslagaanvraag van het kabinet niet meer konden dreigen met vertrek en dat de Kamer hen niet meer kon ontslaan. Drees was het daar in de jaren vijftig al niet mee eens. Belangrijker is dat intussen is gebleken dat ministers wel degelijk daadwerkelijk kunnen vertrekken. Eerste voorbeelden daarvan vormden in 1994 de ministers Hirsch Ballin en Van Thijn; in 2006 mocht mevrouw Verdonk blijven maar ten koste van haar kernportefeuille vreemdelingenzaken. Alleen een kabinet als geheel wegsturen kan alleen theoretisch.

Gebleven is wel een zekere plicht tot terughoudendheid. Het is de Tweede Kamer die daarvan de grenzen bepaalt en die, nog geheel in de zin van Oud, ernstig rekening houdt met de plaats van de oppositie, die misschien wel niet lang meer oppositie zal zijn. Daarover meer in de volgende column.

Dit is de eerste column in een serie van twee over het demissionaire kabinet en zijn beleidsruimte.