Agendering als 'parlementair recht'

21 april 2017, column Bert van den Braak

Als het over parlementaire rechten gaat, wordt als regel verwezen naar het vragenrecht (of beter inlichtingenrecht), het recht van amendement, het recht van initiatief en het recht van interpellatie. Twee andere rechten zijn minstens zo belangrijk. Het eerste is het recht om een wetsvoorstel wel of niet aan te nemen. Het is zo vanzelfsprekend dat het nooit wordt genoemd. Een tweede wat ondergeschoven recht - en het geldt voor beide Kamers - is dat om zelf de agenda vast te stellen.

Bij agendering is het wel zo dat een kabinet daar invloed op uitoefent of dat althans tracht te doen. Een kabinet kan bijvoorbeeld vragen enige spoed te betrachten. En uiteraard zijn de Kamers ook afhankelijk van het tempo van beantwoording van vragen in de voorbereidende schriftelijke ronde. Pas als die is afgerond kan immers een (wets)voorstel worden geagendeerd.

Agendering kan onmiskenbaar een politiek wapen zijn. Dat gold zowel voor uitstel als voor het betrachten van spoed. In 1922 slaagde de VDB-fractie er op formele gronden in de behandeling van de omstreden Vlootwet (het meerjarenplan voor uitbreiding van de marinevloot) over de verkiezingen heen te tillen. De minister van Buitenlandse Zaken moest naar een internationale conferentie en dat was reden voldoende om het debat te laten uitstellen. Dat een Kamermeerderheid steun gaf aan het verzoek was al een indicatie dat er veel verzet tegen het wetsvoorstel was. Het werd in 1923 dan ook verworpen.

Na de val van het kabinet-Cals bewilligde een meerderheid van de Tweede Kamer in de wens van minister Klompé om nog vóór de vervroegde verkiezingen van februari 1967 de ontwerp-Omroepwet te behandelen. Het voorstel van ARP-fractievoorzitter Roolvink om dat wetsvoorstel te agenderen, werd op 28 december 1966 met 74 tegen 51 stemmen aangenomen, waarbij onder andere de PvdA tegen stemde. Door dat besluit konden ARP, CHU en KVP nog voor de formatie van 1967 de 'omroepkwestie' regelen en zo het geschilpunt met de VVD waarover het kabinet-Marijnen in 1965 was gestruikeld, wegwerken. Ook de VVD - hoewel fel tegenstander van de nieuwe Omroepwet - stemde daarmee in.

In maart 1986 was de VVD-fractie ook voor uitstel van de eindstemming over een D66-initiatiefvoorstel inzake euthanasie. Inhoudelijk steunde de VVD dat wetsvoorstel, maar regeringspartner CDA dreigde bij een voorstem met een crisis. Als uitweg werd besloten eerst de Raad van State om advies te vragen over het wetsvoorstel. Door dat uitstel kon het heikele onderwerp tijdens de formatie van 1986 opnieuw aan de orde komen. Het CDA (en vooral Lubbers) wilde eerst duidelijke afspraken over de vraag of een aangenomen initiatiefvoorstel door het kabinet moest worden bekrachtigd.

Bij de agendering tijdens een demissionaire periode speelt vaak de vraag of iets wel of niet controversieel is. Daarbij zou goede werking van het parlementaire stelsel centraal moeten staan. Dat stelsel vraagt om een volwaardig (missionair) kabinet bij behandeling van politiek gevoelige onderwerpen. Een kabinet (of bewindspersoon) moet immers desnoods kunnen dreigen met ontslag om, voor de beslissing valt, duidelijk te maken hoe het over een voorstel (bijvoorbeeld een amendement) denkt. Een demissionaire bewindspersoon of demissionair kabinet heeft echter al ontslag aangeboden en mist de mogelijkheid om de zaak op scherp te zetten.

Eerder wees ik al eens op de gang van zaken in juli 1956 toen Oud zich keerde tegen een debat met demissionair minister Beel over de zaak-Schokking (over een mogelijke 'foute' rol van de burgemeester van Den Haag tijdens de Bezetting)¹⁾. Oud stelde toen dat een uitspraak van de Kamer zinloos was, omdat de minister toch al wegging en zijn opvolger niet door die uitspraak kon worden gebonden. Het debat ging niettemin door. Enigszins vergelijkbaar was het debat na de verkiezingen van 2006 over het zogenoemde 'generaal pardon'²⁾. Een meerderheid stond toen een ander asielbeleid voor dan demissionair minister Verdonk. Die leek zodoende bij motie gedwongen te worden dat andere beleid te moeten gaan voeren. Er werd toen uiteindelijk een pragmatische oplossing gekozen. Verdonk verloor een deel van haar portefeuille en het kabinet legde zich neer bij de wens om 'pas op de plaats te maken' bij uitzettingen.

Het voorkomen van dit soort conflicten is de crux bij het controversieel verklaren van onderwerpen. Pas als er een nieuw volwaardig kabinet is, kan het parlementaire stelsel goed werken. In dat licht is het enigszins vreemd dat ook de behandeling van diverse initiatiefwetsvoorstellen werd opgeschort. Niets belet de Tweede Kamer om voort te gaan met de behandeling van initiatiefwetsvoorstellen of initiatiefnota's. Dat het initiatief-Klimaatwet even in de wachtkamer werd gezet, is gezien de formatiebesprekingen nog wel verklaarbaar. Voor veel andere onderwerpen (over de prijzen van geneesmiddelen, terugzending van criminele Antillianen, enkele Grondwetsvoorstellen en het toelatingsrecht voor leerlingen) is dat niet logisch.

Juist deze periode is een goed moment om voort te gaan met het wegwerken van de enorme bak aan initiatiefwetsvoorstellen. Dat zijn er nu - inclusief een dertigtal dat er al meer dan tien jaar ligt - ruim honderd.