Terug naar af?
Met de opheffing per 1 januari van de Plusregio's, waarbij de informele 'vierde' bestuurslaag rond grote steden is verdwenen, lijkt een einde te zijn gekomen aan een ontwikkeling die al in de jaren vijftig van de vorige eeuw startte. Of toch niet?
In 1960 adviseerde een in 1958 benoemde commissie onder voorzitterschap van de Zuid-Hollandse CdK Jan Klaasesz om in het Rijnmondgebied een apart bestuur in te stellen. Een vierde bestuurslaag dus. De gedachte aan een afzonderlijk bestuur voor het gehele havengebied in Rijnmond was overigens al in 1929 voor het eerst ontwikkeld. Het rapport van de commissie-Klaasesz, waarin Zuid-Hollandse bestuurders zoals VVD-gedeputeerde Harm van Riel een groot aandeel hadden, gaf de aanzet tot vorming van het Openbaar Lichaam Rijnmond. Minister Toxopeus (VVD) wist in 1964 het wetsvoorstel dat dit regelde door het parlement te loodsen. Het nieuwe bestuur kreeg een democratische opzet, want de leden van de Rijnmondraad werden rechtstreeks (tegelijk met de gemeenteraden) gekozen. Dat was te danken aan de aanneming van een door de ARP'er Pieter Elfferich ingediend amendement.
'Rijnmond', waarin naast Rotterdam 26 omliggende gemeenten deelnamen, hield zich vooral bezig met ruimtelijke-ordeningszaken, maar ook met milieuvraagstukken. Het was in belangrijke mate een bestuurlijk experiment en het denken over de bestuurlijke indeling hield zeker niet op. Twee opties waren in beeld: de bovengemeentelijke bestuursvorm, via gewesten, dan wel een apart orgaan zoals in Rijnmond, of provinciale herindeling. In 1975 werd voor het stadsgewest Eindhoven bij wet een afzonderlijk bestuurlijke structuur ingesteld, de Agglomeratieraad Eindhoven. Daarnaast kwam minister De Gaay Fortman in 1976 met wetsvoorstellen die onder meer tot vorming van 24 provincies moesten leiden. Doel was versterking van de decentralisatie.
In het kader van de algehele herziening van de Grondwet kwam diezelfde minister in dat jaar ook met een wetsvoorstel om de bestuursvorm zoals die in Rijnmond bestond een grondwettelijke basis te geven. Het was één van de voorstellen in het kader van de Grondwetsherziening 1983 dat niet de eindstreep haalde. De Eerste Kamer liet - ondanks bezwaren van minister Wiegel - in april 1980 weten niets te voelen voor een vierde bestuurslaag (hoezo altijd zo terughoudende Eerste Kamer?). Zij deed dat door aanneming van een motie-Wiebenga/Kaland waarin om intrekking van het wetsvoorstel werd gevraagd. Nadat ook de Tweede Kamer zich kritisch had uitgelaten, voerde Wiegel in april 1981 de motie uit.
Noch van de plannen van De Gaay Fortman, noch van de verdere ontwikkeling van een afzonderlijk bestuur in stadsregio's, zoals dat in Rijnmond, kwam daarna iets terecht. Rijnmond werd evenmin een afzonderlijke provincie en werd in per 1 januari 1987 door minister Rietkerk zelfs opgeheven. Een jaar eerder was het bestuur in de agglomeratie Eindhoven al ter ziele gegaan.
Ook dat was toen echter niet het einde van het denken. Nieuwe plannen werden ontwikkeld, zoals vorming van een provincie Rotterdam, waarbij de gemeente Rotterdam bovendien gesplitst zou worden. Dat plan strandde eveneens toen de Tweede Kamer via een amendement de splitsing van de gemeente ongedaan had gemaakt. Het plan voor deze provincies-nieuwe-stijl (ook rond Den Haag en Amsterdam dienden die er te komen) waren eerder ontvouwd door minister Dales en staatssecretaris De Graaff-Nauta, nadat nog maar eens een commissie (onder leiding van oud-Shell-topman Montijn) zich daarover had gebogen.
Minister Johan Remkes legde in 2005 via een wijziging van de Wet gemeenschappelijk regelingen (Wgr) de basis voor de zogenoemde Wgr-Plusregio's rond zeven stedelijke kernen. Die betekende echter meer de formele vastlegging van bovengemeentelijke samenwerking die al eerder op basis van de voorstellen van Dales en De Graaff-Nauta gestalte had gekregen. Anders dan bij de Rijnmondraad ging het daarbij echter om indirect gekozen bestuursorganen.
Met de afschaffing van de Plusregio's lijken we weer terug bij af te zijn: de drie bestuurslagen, Rijk-provincie-gemeente (al blijft er in de Randstad een op basis van de Wgr ingestelde metropoolregio voor vervoersvraagstukken). Zeker als het gaat om de vraag over hoe stedelijke gebieden, agglomeraties en plattelandsgebieden het beste kunnen worden bestuurd, is het vast niet 'einde verhaal'. Gemeenten lijken vaak te klein en provincies als Noord- en Zuid-Holland te 'onsamenhangend'. Misschien biedt het onlangs gelanceerde plan voor de vorming van 57 regiogemeenten een uitgangspunt voor voortgezette discussie.