Regeerakkoord en regeringsprogramma

Een regeringsprogramma is een lijst van wat een nieuw optredend kabinet tot uitvoering denkt te brengen. Vroeger was het gebruikelijk dat een (in)formateur een regeringsprogramma opstelde en dat aan kandidaat-ministers, vaak al fractievoorzitters, voorlegde. Konden zij zich daarin vinden, dan traden zij tot het kabinet toe. De kandidaat-ministers konden naar eigen goeddunken het programma ook aan hun fractie voorleggen, maar hoefden dit niet.

Een regeringsprogramma is dus iets anders dan een regeerakkoord, omdat bij een regeerakkoord de fracties zich ook daadwerkelijk hebben gecommitteerd. Dit neemt niet weg dat ook een kandidaat-minister zich met een regeerakkoord akkoord moet verklaren.

In 1963 werd er voor het eerst een regeerakkoord gesloten, in plaats van een regeringsprogramma, waar alle fracties zich aan verbonden. Sindsdien werden er geen regeringsprogramma's meer opgesteld, met uitzondering van 1973. Toen werd er een regeringsprogramma opgesteld waar de fracties KVP en ARP zich niet aan verbonden.

Tijdens de kabinetsformatie stelt de (in)formateur samen met de toekomstige coalitiepartners het regeerakkoord op. Dit bestaat altijd uit een beleidsinhoudelijk en financieel deel. Uitgangspunt voor de onderhandelingen hierover zijn de verkiezingsprogramma's van de deelnemende partijen. Hoe dichter partijen bij elkaar staan en hoe groter het onderlinge vertrouwen, hoe makkelijker het is overeenstemming te bereiken. Het regeerakkoord kan dan beperkt blijven tot hoofdlijnen van het te voeren beleid.

In de praktijk blijken er echter altijd wel controversiële punten te bestaan waarover onderhandeld moet worden. Dat heeft vaak compromissen tot gevolg.

Eén en ander betekent dat regeerakkoorden van coalitiefracties die elkaar niet zo liggen vaak zeer duidelijke en gedetailleerde afspraken bevatten. Daarmee willen de partijen voorkomen dat er een 'tijdbom' onder het kabinet ligt. Ook de wens van coalitiefracties om zo veel mogelijk eigen voorstellen (bijvoorbeeld van de fracties zelf of uit het verkiezingsprogramma) te 'verzilveren' leidt tot omvangrijke en gedetailleerde regeerakkoorden.

Overigens kan ook het niet bereiken van overeenstemming leiden tot lijvige regeerakkoorden, namelijk als dit verhullend wordt geformuleerd in lange, 'wollige' passages.

Hoewel de naleving van het regeerakkoord niet staatsrechtelijk is vastgesteld, zijn de coalitiefracties en de bewindslieden er tijdens de betreffende kabinetsperiode aan gebonden. Wel kunnen ze gedurende een kabinetsperiode overeenkomen bepaalde afspraken te veranderen, laten vervallen of toevoegen.

Op de omvang en het detaillisme van regeerakkoorden bestaat veel kritiek, omdat coalitiefracties niet meer de vrijheid hebben om op het regeerakkoord gebaseerde kabinetsvoorstellen te verwerpen of wijzigen, tenzij ze bereid zijn een kabinetscrisis te riskeren. Een regeerakkoord beperkt dus het dualisme tussen Tweede Kamer en kabinet.

Ook maken regeerakkoordafspraken het moeilijker, zowel voor het kabinet als voor de coalitiefracties in de Tweede Kamer, om op grond van voortschrijdend inzicht andere beleidsvoorstellen te doen dan in het regeerakkoord afgesproken. Daarnaast kunnen bewindslieden en coalitiefracties zich verschuilen achter regeerakkoordafspraken.

Vroeger kwam het regelmatig voor dat een kabinet aantrad op basis van een regeringsprogramma waar alleen de betrokken bewindslieden zich aan hadden verbonden. De fracties namen dan een afwachtender houding aan en voelden zich vrij ook tegen in het programma opgenomen punten te stemmen. Sinds 1963 is een regeerakkoord gebruikelijk.

De gedachte om een voor de verkiezingen gesloten ontwerp-regeerakkoord aan de kiezers voor te leggen is niet nieuw. In 1972 kwamen drie progressieve partijen, PvdA, PPR en D66, met een gezamenlijk programma 'Keerpunt 1972' dat als regeerakkoord zou fungeren. De partijen spraken af dat na de verkiezingen niet over dit programma zou worden onderhandeld. De progressieve drie wilden zo maximale duidelijkheid aan de kiezers bieden.

Omdat PvdA, PPR en D66 echter samen geen meerderheid haalden, moest toch met andere partijen gesproken worden. Formeel werd niet onderhandeld, maar uiteindelijk kwam er toch een informeel programma bestaande uit (het geactualiseerde) 'Keerpunt' en het gezamenlijke programma van ARP , CHU en KVP. Over politiek gevoelige punten werden in een pre-constituerend beraad afspraken gemaakt door de nieuwe ministersploeg.

In 1986 was voorzetting van het beleid van het eerste kabinet-Lubbers inzet van de verkiezingen. Het CDA kwam met de leuze 'Laat Lubbers zijn karwei afmaken'. CDA en VVD haalden samen inderdaad een ruime meerderheid, zodat er een tweede kabinet-Lubbers kwam. Bij de verkiezingen was echter een sterke verschuiving opgetreden in de krachtsverhouding tussen CDA en VVD.

In 1998 traden PvdA, VVD en D66 met eigen verkiezingsprogramma's op, maar was wel vooraf duidelijk dat werd aangestuurd op voortzetting van 'Paars'. Ook bij die verkiezingen wijzigden de onderlinge krachtsverhoudingen in de coalitie, met name door het verlies van D66.