Extraparlementair? toch maar niet

1 oktober 2021, column Bert van den Braak

De aanduidingen parlementair en extraparlementair leidden in het verleden geregeld tot parlementaire discussies en staatsrechtelijke beschouwingen. In 1929 stond de vraag naar het 'etiket' zelfs centraal bij het aantreden van het derde kabinet-Ruijs de Beerenbrouck. Dat komt omdat de termen op verschillende manieren zijn uit te leggen. Het kan gaan over de methode van formeren, maar ook over een tegenstelling tot koninklijke kabinetten, zoals die in de negentiende eeuw en tijdens de oorlogsjaren bestonden. Ook kabinetten zonder (veel) politieke kopstukken worden wel extraparlementair genoemd. Ik zal trachten een nadere duiding te geven.

Afgezien van de oorlogsjaren zijn er sinds de tweede helft van de negentiende eeuw vrijwel geen kabinetten buiten het parlement (lees: de Tweede Kamer) tot stand gekomen. De christelijke coalitie regeerde op basis van gezamenlijke uitgangspunten. Niet altijd onderhandelden fracties over een regeringsprogramma en evenmin bonden zij zich altijd, maar er was vrijwel altijd sprake van parlementaire betrokkenheid. Toen dat in juli 1939 niet gebeurde en Colijn zelfstandig een kabinet vormde, ging het direct mis. Het kabinet (Colijn V) werd onmiddellijk weggestuurd.

De banden tussen regeringsfracties en kabinet verschilden soms wel. Het in 1913 gevormde kabinet-Cort van der Linden had, om parlementaire steun voor zijn optreden te verwerven, voldoende aan de bereidheid om staatspensioen en kiesrechtuitbreiding in het vooruitzicht te stellen. In 1926 verklaarden partijen zich bereid het kabinet-De Geer te accepteren, dankzij de belofte dat het politiek-gevoelige kwesties zou laten rusten. In 1973 bonden de fracties van KVP, ARP en PPR zich niet aan het kabinet-Den Uyl, maar zij stemden wel in met de komst daarvan en met de toetreding van partijleden tot dat kabinet.

In 1929 weigerde de CHU-fractie vorming van een parlementair kabinet; zij wilde zich niet 'binden'. Daarop kreeg Ruijs de Beerenbrouck een tweede formatieopdracht: vorming van een extraparlementair kabinet. Hij vormde toen in korte tijd een kabinet, dat feitelijk precies dezelfde grondslag kreeg als het niet-gevormde parlementaire kabinet, namelijk de programma's van de drie christelijke partijen (ARP, CHU en RKSP). Dat gebeurde na een formatie waarbij de parlementaire leiders van die drie partijen nauw betrokken waren. Het verschil tussen parlementair en extraparlementair bestond feitelijk slechts formeel.

In de naoorlogse jaren waren het, tot 1963, niet de fracties maar de fractievoorzitters die zich bonden aan het regeerakkoord. Dat leverde op papier meer vrijheid op, maar gezien het gezag van die fractievoorzitters was het niet zo dat leden zich op hoofdlijnen tegen het regeerakkoord konden keren. Dat gebeurde dan ook nauwelijks. In 1955 sloten ARP'er Gerbrandy en CHU-lid Schmal zich bij de PvdA aan in hun verzet tegen het huurbeleid van het kabinet-Drees III. Het leidde prompt tot een (korte) kabinetscrisis. Overigens was de omvang van het totale parlementaire regeringskamp dusdanig groot, dat een enkele dissident (of zelfs fractie) vrijwel nooit een bezwaar was.

Ondanks de term extraparlementair zaten er na 1918 altijd (vooraanstaande) politici in kabinetten. Dat was zelfs zo in 1926 toen De Geer leiding gaf aan zijn 'tussen-kabinet'. Voor de premiers gold alleen voor De Quay dat hij van buiten de Haagse politiek kwam, maar in diens kabinet zaten wel diverse politieke 'zwaargewichten' (Cals, Toxopeus, Korthals, Zijlstra, Klompé).

Dat een kabinet buiten fracties tot stand komt, is feitelijk onwenselijk en eigenlijk ook ondenkbaar. Dat geldt evenzeer voor een kabinet van uitsluitend 'buitenstaanders' Ook bij zo'n kabinet is instemming van de coalitiefracties nodig. Betrokkenheid, liefst via onderhandelingen, bij de vorming van het komende regeringsbeleid is wenselijk en zelfs geboden. Onderhandelingen zijn namelijk bij uitstek het moment om parlementaire invloed uit te oefenen en compromissen te sluiten. Alleen dat leidt tot daadkrachtig regeringsbeleid. Er is ook niets tegen binding, want dat staat een zelfbewust, kritisch parlement, dat goede parlementaire controle uitoefent, niet in de weg.

Zonder politieke 'dekking' mist een kabinet regeerkracht en richting. Voor een goede werking van het parlementair stelsel moeten kabinetten juist parlementair zijn. Voor een constructieve oppositie zijn er kansen genoeg¹⁾.