Zonder afspraken gaat het (al lang) niet

28 mei 2021, column Bert van den Braak

Vorming van een kabinet dat in staat is te regeren. Dat is het doel van iedere kabinetsformatie. Om dat te bereiken zijn er twee opties: partijen sluiten vóór de verkiezingen een verbond, dat na een verkiezingszege met een meerderheidskabinet kan gaan regeren. Of partijen maken na de verkiezingen afspraken over parlementaire steun (desnoods 'gedoogsteun') aan het kabinetsbeleid.

Coalitievorming vóór de verkiezingen kwam weinig voor. In 1888 sloten twee 'partijen' (de rechterzijde: Katholieken en ARP) vóór de verkiezingen een stembusakkoord ('de Coalitie'), dat een meerderheid behaalde (53 van de 100 zetels). Zij hadden gezamenlijke doelen en die kwamen in het programma. De ARP'er Mackay kon daarna volstaan met het zoeken van acht ministers. Nadat zich in 1894 in de ARP onder leiding van De Savornin Lohman een splitsing had voorgedaan en er later nog twee kleine protestantse partijen waren ontstaan¹⁾, moest na de verkiezingswinst van de Coalitie in 1901 wel eerst worden onderhandeld.

Vanuit de katholieke fractie werd een onderhandelingsdelegatie afgevaardigd naar formateur en ARP-fractievoorzitter Kuyper en zij bereikten spoedig overeenstemming over het programma. Ook met Lohmans fractie werden afspraken gemaakt. Hij deelde Kuyper mee zich niet te willen binden, maar zegde wel loyale steun toe. 'Persoonlijke consideratiën' zouden op de achtergrond worden gesteld. Lohman had tevoren daarover zijn fractie gepolst en die had daarmee ingestemd. Het programma bevatte de hoofdlijnen van het (christelijke) beleid, maar er werd bijvoorbeeld ook afgesproken dat er geen voorstellen tot verdere kiesrechtuitbreiding zouden komen. Bovendien werd vastgelegd dat er goed overleg tussen fracties en kabinet zou plaatsvinden en dat voorkomen moest worden dat een van de partijen 'noodeloos' van het kabinet zou vervreemden²⁾.

Na invoering van de evenredige vertegenwoordiging kwam er een langdurig overwicht van 'rechts' (inclusief de CHU). Gezamenlijke strijdpunten, zoals steun aan het bijzonder onderwijs, sociale zekerheid zonder staatspensioen en handhaving van christelijke waarden zoals zondagsrust en tegengaan van echtscheiding, vormden de basis van het beleid van diverse kabinetten in het Interbellum. Wederom werden afspraken gemaakt met fracties en vond er geregeld overleg plaats tussen kabinet en die geestverwante fracties. Omdat er ook de nodige onderlinge geschilpunten waren, met name tussen katholieken en christelijk-historischen, verliep de samenwerking niettemin vaak moeizaam en waren er toch geregeld crises. Uiteindelijk zou de coalitie in 1939 uiteenvallen.

Na 1945 veranderde het beeld, want hoewel de drie christelijke partijen (zelfs tot 1967) hun meerderheid behielden, werd lang gestreefd naar bredere kabinetten. De twee grootste partijen, KVP en PvdA, vormden in de tijd van wederopbouw en economisch herstel daarvan de kern. In 1946 kwam er een nogal gedetailleerd regeringsprogramma. Verder spraken de fractievoorzitters Romme en Van der Goes van Naters af geregeld te overleggen, vooral om de kans op conflicten te verminderen. Al in 1946 had premier Beel (KVP) zich overigens beklaagd over de monistische tendensen in de PvdA. Hoewel bij formaties tussen 1948 en 1959 formeel alleen de fractievoorzitters zich bonden, betekende dat toch dat er veel minder sprake was van dualisme dan vaak wordt verondersteld. De sterke positie van fractievoorzitters bond feitelijk tevens de overige fractieleden. Dat regeringsfracties tegen het kabinetsbeleid ingingen, kwam weinig voor, en zeker niet als het kabinet zich daartegen verzette.

In tijden van herstel en economische bloei (tot begin jaren zeventig) was de kans op conflicten kleiner dan in de periode daarna (vanaf 1977) toen er steeds meer noodzaak kwam tot bezuinigingen en hervorming. Hechtere regeerakkoorden en geregeld coalitieoverleg waren daarvan het gevolg. Er waren kabinetsperiodes die een lossere band met fracties kenden, maar dat was steeds uit nood en het betekende tevens altijd geringere regeerkracht.

Zware opgaves voor kabinetten, krappe meerderheden en (meer recentelijk) fragmentatie vergrootten vanaf 1982 de noodzaak tot het maken van strikte afspraken en intensief overleg. Zonder binding - al is het maar in de vorm van afspraken over vrije kwesties - en overleg gaat het niet. Dat werd ruim honderd jaar geleden al gezien en dat zal nu echt niet anders worden.