Toetsen op uitvoerbaarheid, wie doet dat?

27 november 2020, column Bert van den Braak

Beleid vastleggen in wetgeving is één ding, maar uiteindelijk komt het neer op de praktische uitvoerbaarheid. Die les kan weer overduidelijk worden getrokken uit de twee parlementaire onderzoeken die nu lopen, naar de uitvoeringsorganisaties en de kindertoeslagaffaire.

Het probleem is niet nieuw. We zagen dat al in de jaren tachtig bij de Wet studiefinanciering, daarna bij het onderbrengen van de toeslagen bij de Belastingdienst (de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen, Awir) en later bij de hervorming van de regeling persoonsgebonden budget (pgb). We zagen het verder bij de komst van de Nationale Politie. Leidend waren spoed en de overtuiging dat het (bestuurlijk) toch netjes werd geregeld. Dat overstemde twijfels vanuit de uitvoeringspraktijk. In het debat over de nieuwe Politiewet in 2012 citeerde PvdA-Eerste Kamerlid Ruud Koole een politievrouw, die in een persoonlijke brief de senatoren waarschuwde voor een (te) snelle invoering van de wet.

"Ik, en vele collega's met mij, hebben geen goed gevoel over de naderende vorming van de nationale politie. Met name op het operationele vlak zijn er veel onduidelijkheden en onzekerheden. Datgene wat al wel bekend is, is niet direct geruststellend. (...). Ik ben er erg bang voor dat we er nu met stoom en kokend water een reorganisatie door gaan drukken en dat we ons over een paar jaar achter de oren krabben en moeten constateren dat we te hard van stapel zijn gelopen en er een aantal dingen afgeschaft of weggegooid zijn die eigenlijk hadden moeten blijven bestaan."¹⁾

De meerderheid van de Eerste Kamer zag het probleem niet, maar de briefschrijfster kreeg grotendeels gelijk. En dat terwijl de Eerste Kamer er toch is om onder meer wetgeving te toetsen op uitvoerbaarheid. Nu wil ik hier niet de zwarte piet (of roetveegpiet, als u dat liever heeft) bij de Senaat neerleggen, maar als die er niet op let, wie dan wel? Het probleem is dat de Eerste Kamer een door en door politiek orgaan is, waarin weliswaar allerlei criteria worden gehanteerd om de kwaliteit van de wetgeving te toetsen, maar waarin uiteindelijk het politieke oordeel prevaleert.

Minister Opstelten (en diens VVD) wilde graag succes behalen. Dat gold eerder net zo goed voor CDA'er Deetman met zijn Wet studiefinanciering, die hij ondanks waarschuwingen over de complexiteit, al bij het studiejaar 1986/1987 liet ingaan. PvdA-staatssecretaris Van Rijn zette in op snelle komst van een ander systeem van het toekennen van het pgb. Bij dat laatste werd overigens flinke druk uitgeoefend door de Tweede Kamer, omdat de toekenning tot dan ook niet goed liep. De leiding van de Sociale Verzekeringsbank, die de nieuwe regeling moest gaan uitvoeren, dacht dat het - als alles mee zou zitten - wel kon. Niet dus. Bij de toeslagenaffaire verdween vooral het zicht op de praktische consequenties van wetgeving. Bij de invoering van de Awir werd eveneens gewaarschuwd voor te snelle invoering. Ook toen ontstonden er direct problemen bij de uitvoering, al waren die van een andere aard dan die in de toeslagenaffaire.

Waarschuwingen over te voortvarende invoering en voor te hoge verwachtingen van wat automatisering aan kan, dringen moeilijk door tot het parlement en hebben zelden invloed op de eindbeslissing. Als de uitvoeringsorganisatie ook nog eens onvoldoende is toegerust voor de nieuwe taken, bijvoorbeeld doordat er is bezuinigd of door een verminderde personeelsformatie, wordt het nog penibeler. Te optimistische inschatting van (snelle) positieve effecten op doelmatigheid (en dus lagere kosten) spelen eveneens vaak een rol. Kostenbesparing is vaak bovendien juist een doel.

Tijdens zijn verhoor stelde oud-secretaris-generaal Roel Bekker voor uitvoeringsorganisaties beter te betrekken bij het wetgevingsproces. Hij ziet verder een rol weggelegd voor de Raad van State. Maar kan en moet niet eerder de Eerste Kamer daarin een rol spelen? Die zit immers aan het einde van het wetgevingstraject. Bekker stelde terecht dat juist amendering wetgeving vaak complexer maakt. Dat vraagt dan wel om een zo onafhankelijk mogelijk oordelende Eerste Kamer, die verder kijkt dan de coalitiebelangen.