Toen en nu goede bedoelingen, dat wel

21 augustus 2020, column Bert van den Braak

Bij wonen, zorg en kinderopvang is toegankelijkheid voor alle inkomensgroepen een uitgangspunt. Wie een relatief te groot deel van het inkomen kwijt is, kan daarvoor - onder voorwaarden - financiële tegemoetkomingen krijgen. De huursubsidie bestaat al sinds de jaren zeventig en de zorgtoeslag werd tegelijk ingevoerd met het nieuwe zorgstelsel. Ook bij de in 2007 tot stand gekomen Wet kinderopvang werd een stelsel van tegemoetkomingen ingevoerd.

De zorgtoeslag als zodanig was onomstreden, maar in het debat in 2004 over het nieuwe zorgstelsel gaven partijen ter linkerzijde de voorkeur aan een inkomensafhankelijke zorgpremie. Een amendement-Smits (PvdA) om de premie deels inkomensafhankelijk te maken, werd door tegenstem van CDA, VVD¹⁾, D66, LPF en SGP verworpen. Minister Hoogervorst was eveneens tegen. De substantiële nominale premie zou - anders dan een inkomensafhankelijke premie - burgers prikkelen om een echte afweging tussen verzekeraars te maken. Concurrentie moest ervoor zorgen dat zij zouden inzetten op kostenbeheersing. Er kwam dus wel een zorgtoeslag voor wie de premie te hoog was.

Bij de behandeling van de Wet kinderopvang kondigde staatssecretaris Wijn aan spoedig het wetsvoorstel AWIR (Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen) te zullen indienen. Via die wet zouden alle toeslagen worden geregeld. Als voordelen werden genoemd: burgers kregen te maken met een eenduidige systematiek en de uitvoering kwam bij één organisatie, de Belastingdienst, die veel ervaring had met massale processen. Afhandeling moest heel krantvriendelijk worden. Wijn legde verder uit: als je tussentijds veel geld wilt, dan geef je een laag inkomen op. Dan krijg je veel subsidie, maar te veel verkregen toeslag willen we dan wel terug. Beter was het om inkomen wat conservatiever op te geven.

De AWIR gaf invulling aan het breed gesteunde één-loketprincipe. Ook SP, GroenLinks en PvdA stemden ermee in, maar zij hadden wel (grote) zorgen over de snelheid van invoering. PvdA-woordvoerster Noorman-den Uyl wees op de door vele organisaties, inclusief de Raad van State, gesignaleerde risico's. Het kabinet (Balkenende II) wuifde die weg. Alleen de PvdA-fractie stemde in de Tweede Kamer tegen het wetsvoorstel. In 2005 was de Eerste Kamer (de Kamer die, zoals bekend, let op goede uitvoerbaarheid van wetten) unaniem vóór.

Al in februari 2007 was er niettemin reden voor een Kamerdebat. Het ging daarin om uitvoeringsproblemen, de onduidelijkheid van regelingen, maar ook om de slechte bereikbaarheid van de Belastingdienst/Toeslagen. De grote toestroom leidde tot achterstanden en tot voorlopige uitbetalingen. Dat zorgde weer voor onterechte toekenningen, die daarna moesten worden teruggevorderd. De oppositie wees zowel op haar eerdere waarschuwing als op de eerdere bezuinigingen bij de Belastingdienst. Minister Zalm zag een dolgedraaid automatiseringssysteem als boosdoener. Er werd daarom geïnvesteerd in ICT.

Rond 2010 kwamen er steeds meer signalen dat er werd gefraudeerd met de kinderopvangtoeslag. Het ging daarbij om aanzienlijke bedragen. Geconstateerd werd dat dienstverlening voor de burger (te veel) centraal had gestaan en dat er te weinig aandacht was voor fraudepreventie. Staatssecretaris Weekers diende daarom in 2012 een wetsvoorstel in om dat probleem aan te pakken. Naast zwaardere sancties werd de handhaving versterkt door uitwisseling van gegevens tussen diverse instanties. Aangekondigd werden voorts controle op basis van risicoanalyse en verrekening van terugvorderingen. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel werd gemeld dat de Belastingdienst het verscherpte beleid uitvoerbaar achtte. Voor dat beleid was, binnen en buiten de Kamer, volop steun. Fraude werd gezien als ondermijning van de solidariteit

De Algemene Rekenkamer rapporteerde in 2017 evenwel dat de Belastingdienst steeds meer in problemen was geraakt²⁾. Dat kwam omdat de uitvoering van de Investeringsagenda te traag was verlopen en te weinig resultaat had opgeleverd. De aanzienlijke uitstroom van personeel door een (lucratieve) afvloeiingsregeling deed zich voelen. Net als bij de inwerkingtreding van de AWIR bleek uitvoerbaarheid van de fraudeaanpak een knelpunt.

Zo herhaalde zich een patroon. Goede bedoelingen: dienstverlening ('één loket'), rechtvaardigheid en het tegengaan van fraude stuitte op uitvoeringsproblemen. Er was een te groot optimisme over wat ambtenaren en systemen aankonden. Dat is zeker niet de gehele verklaring voor het drama rond de kinderopvangtoeslag. Uit de debatten in 2004 en 2007 blijkt evenwel dat diepere oorzaken al eerder ontstonden dan bij de verscherpte fraudebestrijding vanaf 2010. Goede bedoelingen zijn mooi, realisering is beter.

Dit is de derde van een serie zomercolumns over kwesties die enkele decennia geleden en ook nu nog spelen.