Een democratie van akkoorden

21 juni 2019, column J.Th.J. van den Berg

Als tegenwoordig het woord ‘belangenverstrengeling’ valt, wordt er bijna steeds het woord ‘integriteit’ bij gedacht. Vooral Eerste Kamerleden moeten het met deze associatie nogal eens ontgelden. Dat is wel eens anders geweest. De tijd ligt nog niet zo lang achter ons dat belangenverstrengeling op het Binnenhof het normale patroon vormde.

Ministers werden minder op hun politieke capaciteiten dan op hun verbondenheid met een bepaalde sector aangetrokken. Een minister die niets van landbouw wist kon eenvoudig niet op het daartoe dienende ministerie worden benoemd. Kamerleden behoorden weliswaar uit overtuiging tot een politieke partij, maar zij waren daarnaast sterk – meestal door opleiding en werk – met een bepaalde maatschappelijke sector verbonden. Onderwijsspecialisten kwamen zelf uit het onderwijs en hielden daar ook functies. Hoge ambtenaren waren nogal eens afkomstig uit de organisatie van belangen die zij moesten behartigen. Functionarissen van belangenorganisaties hadden vaak een verleden bij het ministerie.

Tezamen vormden zij allen op hun beleidsterrein een gesloten circuit waar voor buitenstaanders niet of nauwelijks viel binnen te dringen. Zeker is dat het ene beleidsterrein meer gesloten was georganiseerd dan het andere – vooral de landbouwsector had een naam op te houden – maar overal gold ten naaste bij hetzelfde organisatiemodel. Al die circuits vormden tezamen, wat Henk Molleman en ik ooit de ‘IJzeren Ring’¹⁾ hebben genoemd rond en in het politieke bedrijf.

Zuiver ideële keuzes waren daar heel moeilijk; de onafhankelijkheid van regering en parlement was beperkt. Belangenverstrengeling was als het ware het organisatieprincipe van de Nederlandse politiek. Niet dat het systeem slecht functioneerde of wanproducten leverde, integendeel. Maar voor offensieve politieke keuzes was er weinig ruimte. In dit bestel bloeiden het overleg en de overlegorganen, zoals de SER; niet het debat en het politieke conflict.

Die tijd is voorbij. In de jaren zestig groeide de kritiek erop, in en buiten het parlement. De partijpolitiek probeerde hartstochtelijk leiding te krijgen over het parlementaire bedrijf en bovendien kregen aloude sectoren met nieuwe tegenbelangen te maken: de landbouw met het natuurbehoud; de waterstaat met het milieubehoud; de publieke omroep met de commerciële variant. Belangenorganisaties als de vakbeweging maakten zich meer en meer los van verwante politieke partijen, omdat hun voortbestaan dat vergde. Omgekeerd gingen politieke partijen ‘belangenverstrengeling’ beschouwen als iets wat niet helemaal netjes was. Moesten Kamerleden niet boven de belangen staan en daarvan onafhankelijk blijven? Misschien, maar het effect was wel dat parlementariërs voor hun voortbestaan eenzijdig afhankelijk werden van hun politieke partij.

De verhoudingen zijn losser geworden, maar regeren kan nog steeds niet zonder advies en overleg met de betrokken belangen. Hun organisaties zijn intussen oneindig gevarieerder en hun aanhang is minder voorspelbaar. Besturen werd dus meer en meer een weg zoeken in een oerwoud van onvoorzienbare risico’s. In dat ‘oerwoud’ is geleidelijk het ‘maatschappelijk akkoord’ de oude ‘IJzeren Ring’ gaan vervangen. Ingewikkelde problemen vragen om een oplossing en dan zit er niets anders op dan rond de tafel te gaan zitten en te zoeken naar een oplossing. Doorgaans is dit een compromis, waarmee vervolgens voor alle betrokkenen geruime tijd te leven valt. Wij zijn daar in Nederland niet slecht in. Wij zijn graag principieel, maar uiteindelijk weten wij wel beter.

Wat het maatschappelijk akkoord gemeen heeft met de aloude ‘IJzeren Ring’ is niet alleen de herleving van overlegorganen als de SER. Zijn voorzitter, Mariette Hamer, komt veel lof toe voor haar geduw en getrek aan het onlangs gesloten pensioenakkoord. Tegelijk komt ook de kritiek weer terug op een regering en parlement die zich, net als eerder door de ‘IJzeren Ring’, de wet laten voorschrijven door ‘de polder’ en door sociale akkoorden; die te weinig onafhankelijke keuzes maken.²⁾

Toch is het nog onzeker of die kritiek helemaal gerechtvaardigd is, niet alleen omdat politieke besluitvorming niet zonder zulke georganiseerde overeenstemming kan. Wat ook waar is: enigszins zelfstandig denkende politici blijken nog steeds in staat om van akkoorden afstand te nemen als zij dat nodig vinden. Wel valt op dat, als zij dat doen, het huis te klein is op het Binnenhof. Dat duidt weer op sterk gegroeide afhankelijkheid van zulke akkoorden.

Maar, vormt dat nu allemaal een veeg teken? Of hebben politici verkeerde en te hoge verwachtingen van zichzelf?