Lege hulzen en voldongen feiten
Er zijn van die verschijnselen die je (bijna) verdwenen waande, maar die na verloop van jaren weer terugkeren, alsof wij de lessen van vroeger zijn vergeten. Het Jaarverslag 2018 van de Raad van State geeft interessante voorbeelden.
Eerste voorbeeld: de ‘kaderwet’. Dat is een wet die alleen ongeveer zegt waar die over gaat en die voor het overige voornamelijk een aantal bevoegdheden in het leven roept van regering of minister, waarmee hij flexibel op de problemen kan ingaan. Als het goed is, bevat de wet een aantal maatstaven waaraan het optreden van regering of minister moet beantwoorden, maar het is lang niet altijd goed. Eind jaren zeventig kwam het zelfs een keer voor dat het object van de wet niet eens in de wet werd omschreven; ook dat werd gedelegeerd.
Een ‘commissie wetgevingsvraagstukken’, die in 1985 aan het kabinet rapporteerde, wilde de kaderwet niet afschaffen, maar vroeg wel om de hoofdzaken van het te regelen vraagstuk in de wet zelf op te nemen, zodat het ‘bestuur’ (hetzij de regering in een AMvB; hetzij de minister in een ministeriële regeling) niet kon doen wat het wilde, zonder dat de Tweede Kamer daar nog vat op had. Zo heeft het ook een tijd gewerkt, maar kennelijk is het kwaad weer in alle hevigheid teruggekeerd.
Tweede voorbeeld: het voldongen feit. In een aantal ingewikkelde kwesties die maatschappelijk moeilijk liggen maar wel om aanpak vragen, komt het op verzoek van het kabinet tot een akkoord tussen alle of de belangrijkste belanghebbenden. Denk aan het sociaal akkoord en het woonakkoord onder het kabinet Rutte II. Veel eerder was het niet ongebruikelijk dat een sociaal vraagstuk eerst in handen werd gelegd van de Sociaal-Economische Raad (SER). Die kon, met haar vertegenwoordigers van werkgevers en werknemers naast door de regering benoemde leden, het over een kwestie in unanimiteit eens worden. Vervolgens werd dat akkoord netjes in wetsteksten vertaald en aan de Tweede Kamer voorgelegd. Die wist dat het niet de bedoeling was daarover nog veel moeilijkheden te maken.
De buitenwacht merkte daar tot ver in de jaren zestig niets van, omdat adviezen van de SER niet openbaar waren. Natuurlijk was er wel eens een oppositiepartij die de vraag aan de orde stelde of de wetgever zelf nog iets te vertellen had en of de Kamer niet voor een voldongen feit werd gesteld. Maar, daargelaten dat die kritiek weinig effect had, was zo’n oppositiepartij de kritiek snel vergeten als zij zelf ging meeregeren.
Sterker nog: regering en parlement zijn meestal dolblij dat zij niet geïsoleerd van belangrijke maatschappelijke partijen hoeven te interveniëren, maar weten dat de wet die zij uitvaardigen ook kan rekenen op maatschappelijke steun. Voor een niet onbelangrijk deel schuilt de kracht van de Nederlandse politiek nu juist in deze wisselwerking tussen politieke organen en maatschappelijke instituties, zoals georganiseerde werkgevers en werknemers.
Toch maakt de Raad van State zich nogal zorg over de terugkeer van wetten als lege hulzen en voldongen feiten. Hollen die niet de positie en de rol van de wetgever zelf uit? Zodat zij aan een omschrijving van het algemeen belang niet eens meer toekomt, zo vraagt de Raad zich af.
Nu komen er nieuwe fenomenen voor die inderdaad aansporen tot hernieuwde bezinning op de normering van het wetgevingsproces. Internetconsultatie bij wetsvoorstellen in wording is onmiskenbaar winst ten opzichte van vroeger, maar die wordt wel heel erg voorgesteld als vernieuwende maatschappelijke participatie. De vorm is nieuwer dan de deelnemers, die we ook wel in andere lobbycircuits tegenkomen. In te veel wetgeving wordt de minister de kans gegeven in voorkomende gevallen van de wet af te wijken. Dat de Raad van State dus vermanend de vinger verheft is ten dele terecht en het kan helpen nieuwe en oude riskante praktijken te saneren.
Toch zitten er, vooral in de ‘handreikingen’ die de Raad aan het eind van zijn betoog levert, ook wel veel erg vrome woorden. De Raad manifesteert zich daar een beetje als de Amy Groskamp-ten Have van het Nederlandse staatsbestel. Het heeft waarschijnlijk meer zin bij concrete wetsvoorstellen aan te geven waar de gebreken en risico’s zitten dan de strijd aan te gaan met betrekkelijke algemeenheden.