Stelselverantwoordelijkheid: is dat iets?

1 maart 2019, column J.Th.J. van den Berg

Ineens was de term er: ‘stelselverantwoordelijkheid’, waarschijnlijk afkomstig uit de bestuurswetenschap; term die door haar vaagheid het staatsrechtelijke begrip ‘verantwoordelijkheid’ nogal in de weg loopt¹⁾.

In het staatsrecht kennen wij de politieke verantwoordelijkheid, die de plicht inhoudt van de minister (of wethouder) om antwoord te geven op alle vragen die door de volksvertegenwoordiging worden gesteld. Die plicht geldt echter alleen als hij op het terrein waarover vragen worden gesteld ook daadwerkelijk bevoegd is. Waar geen bevoegdheid is, kan de bestuurder (minister of wethouder) niet verantwoordelijk worden gesteld; is hij dus niet verplicht antwoord te geven.

Het spel met de bevoegdheid (de macht om iets te doen of na te laten) kan voor de vragensteller hoogst onbevredigend wezen. Er gaat iets fout en de volksvertegenwoordiger wil dat er iets aan wordt gedaan, maar hij krijgt te horen ‘dat de minister niet bevoegd is’. Vooral Tweede Kamer heeft de neiging te denken dat zij de baas is van het land en dus altijd bevoegd is. Daar komt de term ‘stelselverantwoordelijkheid’ bovendrijven. ‘Wij gaan toch over het stelsel als geheel?’, zo hoort men Kamerleden zeggen. De Kamers beseffen vaak niet dat zij zelf hebben bewerkstelligd dat eertijds ministeriële bevoegdheden geheel of ten dele zijn verzelfstandigd, geprivatiseerd of gedecentraliseerd, met andere woorden bij de minister zijn weggehaald.

Het lastige element zit in dit ‘ten dele’. De minister is niet meer bevoegd in concrete gevallen te beslissen, maar hij heeft nog wel de beschikking over een ‘aanwijzingsbevoegdheid’, meestal onder strikte voorwaarden. Of, hij heeft met de wel bevoegde instelling regelmatig overleg en kan daar zijn opinie ten beste geven. Of, hij moet (eventueel met de beide Kamers) besluiten nemen over de begroting (geheel of gedeeltelijk) van de instelling of gemeente. Uiteindelijk kan de minister beslissen dat de wet die hem bevoegdheden ontnam dient te worden gewijzigd zodat hij de macht weer terug krijgt. Regering en parlement zijn in die zin samen verantwoordelijk voor het stelsel dat zij als wetgever in het leven hebben geroepen. Zij kunnen dat stelsel wijzigen. In die zin bestaat er ‘stelselverantwoordelijkheid’.

Het probleem is dat de Tweede Kamer nogal eenvoudig denkt over wetswijzigingen. In de praktijk liggen de zaken een stuk gecompliceerder. Als een wet eenmaal is ingevoerd zijn daar allerlei groepen en instellingen als ‘stakeholders’ bij betrokken, die allemaal ‘door Den Haag’ aan het werk zijn gezet en vaak redelijk gecompliceerde handelingen moeten verrichten. Alleen al uit een oogpunt van rechtszekerheid moet het als onbehoorlijk worden beschouwd daar van de ene dag op de andere wijziging in aan te brengen.

Misschien heeft juist daarom de Afdeling advisering van de Raad van State (AaRvS) geprobeerd het begrip ‘stelselverantwoordelijkheid’ te verbreden en aan te tonen dat daar ook bestendigheid en overzichtelijkheid toe behoren. De AaRvS heeft zich daarbij geconcentreerd op de recente omvangrijke decentralisaties in het sociale en het ruimtelijke domein²⁾.

De AaRvS kiest niet voor een staatsrechtelijk betoog maar voor het bestuurskundig perspectief. Zij heeft het over een gezamenlijke verantwoordelijkheid van alle overheden en instellingen die bij een ‘stelsel’ (bij voorbeeld de sociale zekerheid) zijn betrokken en die daaraan ieder op eigen plek gestalte moeten geven. Er wordt wel bij gezegd dat dit alleen maar mogelijk is als de rolverdeling duidelijk is. Indien dat het geval is, dienen regering en parlement de bestendigheid daarvan te waarborgen en niet bij ieder incident voor de verleiding te bezwijken om aanstonds in te grijpen, want dan worden zij een onbetrouwbare wetgever.

Toch blijft ook het betoog van de AaRvS vragen oproepen. De kern ervan draait om gezamenlijke verantwoordelijkheid van alle betrokkenen (de bestuurskundige Raad van State) maar op diverse bladzijden is er toch weer sprake van stelselverantwoordelijkheid als ‘eindverantwoordelijkheid’ van het rijk³⁾ of zelfs een ‘bij het rijk berustende stelselverantwoordelijkheid’⁴⁾ (de staatsrechtelijke Raad van State).

Kunnen wij dan niet beter vasthouden aan één staatsrechtelijke verantwoordelijkheid van de wetgever voor het stelsel als geheel⁵, die geen afbreuk hoeft te doen aan de verantwoordelijkheid van andere instituties voor hun deel van het werk en die ook geen afbreuk hoeft te doen aan de algemene rechtsplicht van de overheid om rechtszekerheid te waarborgen? Want wij weten het: als in het staatsrecht iedereen ‘gezamenlijk verantwoordelijk’ is, is niemand het meer.