Advies en lobby
In het jaarverslag van de Raad van State dit voorjaar besprak de vicepresident het probleem dat het advies van zijn Raad vaak eerst komt op een moment dat de regering zich zo heeft vastgelegd, dat eventuele kritiek van de Raad als mosterd na de maaltijd komt.
Waar de vicepresident, mr. J.P.H. Donner, op duidt is het volgende. Om met enige daadkracht de grote maatschappelijke problemen te lijf te gaan heeft vooral dit kabinet ervoor gekozen om vooraf met de relevante partijen in de maatschappij tot een akkoord te komen, zodat de regeringsplannen verzekerd zijn van steun in de maatschappij. Zo is er bij voorbeeld een energie-akkoord tot stand gekomen, een woonakkoord en een sociaal akkoord. Die binden partijen in de samenleving maar ze binden natuurlijk ook de regering. En dus, de partijen van de regeringscoalitie. Zo is er grote kans op steun in zowel de Tweede als de Eerste Kamer.
Wat moet de eerste wetgevingsadviseur van de regering dan nog? Ook als die met zijn kritiek gelijk zou hebben, is er weinig meer aan te doen. Dat zou de meestal met de nodige moeite tot stand gekomen akkoorden in feite openbreken. Dat een kabinet daar niet aan begint is op zijn minst te begrijpen.
Het betreft hier niet alleen het probleem van de Raad van State, maar ook dat van andere (sectorale) adviescolleges. Die komen ook pas aan de beurt als de akkoorden al zijn gesloten, ook al zijn zij veel vrijer in hun opereren. Zij worden door de wet niet verplicht elk relevant voorstel van wet of van AMvB van advies te voorzien. Maar toch, ook zij staan erbij en kijken ernaar.
Het probleem is in de kern dat er een tijd is geweest, dat adviescolleges bestonden uit vertegenwoordigers van de maatschappelijke belangen op een bepaald terrein en daarnaast uit onafhankelijke ‘Kroonleden’. Zo was niet alleen de Sociaal-Economische Raad samengesteld maar ook de meeste andere colleges. Juist dat gemengde karakter maakte twee dingen tegelijk mogelijk: een akkoord tussen alle ‘stakeholders’ in de maatschappij en tegelijk kwalitatieve deugdelijkheid van zo’n akkoord.
Nu is het met een aantal van die colleges een tijdlang niet goed gegaan. Vooral de SER liet zich in de jaren zeventig gebruiken voor de politieke polarisatie. Toen hij in het openbaar ging functioneren, ging voorts voor nogal wat Kroonleden de eigen scoringsdrift prevaleren boven hun dienstbaarheid. Het resultaat was dat de regering op den duur niet meer verplicht was op het advies van de SER te wachten; omgekeerd schrok de SER wakker en hervond zijn constructieve karakter.
Elders echter werden in de jaren negentig de adviescolleges stelselmatig ontdaan van alle belangenvertegenwoordiging. Voortaan moesten zulke colleges uitsluitend bestaan uit ‘experts’. Dat zou de kwaliteit van de adviezen alleen maar versterken. Maar, zo werkt het natuurlijk niet. Om te beginnen kan je experts vrij makkelijk negeren. Het ergste wat je als minister of kabinet kan overkomen is een paar boze hoogleraren, maar wie heeft daar last van? Als je het VNO-NCW, de vakbeweging of het lokale bestuur tegen je krijgt, is het probleem heel wat ernstiger. Het heeft de adviescolleges allemaal geen goed gedaan.
Een regering die succes nastreeft heeft intussen wel de belangenorganisaties en de lobby’s nodig om zich te verzekeren van voldoende ruggensteun. Dat betekent dat zij met die belangen direct contact zoekt, veel meer dan in de eerste decennia na 1945 nodig was. Dit kabinet heeft dat op een specifieke manier georganiseerd door bij herhaling alle betrokken partijen rond één tafel te verzamelen om er vervolgens akkoorden mee te sluiten. Alsnog gebeurt daar wat ooit in de gemengde adviescolleges gebeurde. De resultaten zijn dikwijls wel kwalitatief minder sterk dan onder de oude condities. Als het dan allemaal, tikje slonzig, in een voorstel van wet (of wetten) terecht is gekomen, mag de Raad van State adviseren. Dat is inderdaad een tikkeltje laat en het riskeert weinig effectief te zijn.
Misschien moeten regering en Raad van State zoeken naar een eerder ogenblik van advies, juist als er nog geen wetsvoorstel in de maak is. Of, moet de Raad vaker doen wat hij ook mag: eigener beweging advies uitbrengen. Daarvan bepaalt hijzelf het meest geschikte moment.