Herindeling, om de goede en de verkeerde redenen

14 oktober 2016, column J.Th.J. van den Berg

Het meest gebruikte argument voor gemeentelijke herindeling is dat de efficiency van het lokale bestuur erdoor zou worden verhoogd en dat er kosten worden bespaard. Het is een argument dat bijna nooit wordt waargemaakt. Na herindeling wordt een gemeente voor zijn burgers vaak duurder en de dienstverlening aan het loket verloopt ook niet per se vlotter.

De auteurs van het regeerakkoord van 2012 geloofden er echter heilig in. Uitgaande van het streven naar gemeenten van meer dan honderdduizend inwoners, voorzagen zij een bezuiniging van een miljard en boekten die maar vast in, ten koste van het Gemeentefonds, de algemene uitkering aan de Nederlandse gemeenten. De herindelingsplannen zijn er nooit gekomen – de Tweede Kamer zag er terecht niets in – maar de bezuiniging bleef. Waar het om gaat: het is herindelen om de verkeerde redenen. Ook de beoogde rigoureuze schaalvergroting uit het regeerakkoord zou dit bedrag nooit hebben opgeleverd.

Toch zijn er heel goede redenen te bedenken waarom de schaal van veel gemeenten in Nederland niet adequaat is. Dat is niet per definitie het probleem van de kleine gemeente als zodanig. Zeker, beneden een bepaald inwonertal is een gemeente moeilijk meer fatsoenlijk te besturen. Voor de vele en ingewikkelde taken die de gemeente tegenwoordig moet uitoefenen kan zij te weinig bestuurders en vooral te weinig bekwame ambtenaren aantrekken. Een goede ambtelijke dienst is voor het bestuur van een gemeente echter van nog meer belang dan de kwaliteit van raad en B&W. Maar, een goede ambtelijke ondersteuning en uitvoering zijn niet goedkoop, ook als ze uiteindelijk doelmatiger zijn.

Als bestuurders niet over de goede ondersteuning beschikken, kunnen zij zich de problemen van hun burgers niet echt meer eigen maken en dan lopen de zaken vroeg of laat vast. Essentieel voor een gemeentebestuur is, dat het zich de belangrijkste vragen van haar lokale samenleving eigen kan maken en aan een oplossing ervoor kan werken. ‘Ownership’ heet dat in slecht Nederlands.

Om ‘eigenaar’ te kunnen zijn van maatschappelijke noden en verlangens is om te beginnen een minimale schaal nodig. Zonder die minimale schaal begint een lokaal bestuur niets meer. Gemeenten van minder dan tienduizend inwoners (we hebben die nog) hebben in het algemeen hun tijd gehad.

Voor het overige hangt het meer van ernst en omvang van problemen af dan van het aantal inwoners. Die problemen kunnen echter sterk verschillen. Gemeenten in de Achterhoek zijn al gauw te groot, omdat ze dan door hun enorme oppervlak het karakter van gemeente verliezen. De gemeente moet naast adequate dienstverlening en goed bestuur immers ook een veilig thuis bieden aan zijn inwoners. In de nabijheid van grote chemische industrie kan je echter maar beter geen kleine gemeente bewonen, zoals in Moerdijk een paar jaar geleden is gebleken.

Maar, ook een relatief stevige gemeente kan te klein worden. Kerkrade doet het nog allemaal zelf, maar de economische en sociale problemen van die gemeente (die nog 45.000 inwoners telt tegen 55.000 in de jaren zestig) zijn groter dan bestuur en ambtenaren daar aankunnen. Het is bovendien de vraag in hoeverre haar inwoners zich er nog echt thuis voelen na de desintegratie die de mijnsluiting heeft veroorzaakt en de bevolkingskrimp waartoe die heeft geleid 1). Te vrezen valt dat alleen majeure schaalvergroting – in feite samenvoeging met Heerlen – voor de inwoners perspectief biedt. Het is dus maar ten dele een kwestie van getallen. Het gaat bij de gemeente uiteindelijk om vragen van kwaliteit: zijn inwoners er thuis, biedt de samenstelling van de bevolking perspectief en kunnen het bestuur en zijn ambtelijke adviseurs de problemen aan?

De ervaring heeft geleerd dat in Nederland gemeenten tussen de vijftig- en honderdduizend inwoners in het algemeen het meest effectief opereren: groot genoeg om competentie te waarborgen, klein genoeg om door hun inwoners gekend te worden. Soms is dat niettemin te veel zoals op de Waddeneilanden, die dat getal op geen stukken na halen en toch beter zelfstandige gemeenten kunnen blijven, gesteund door grote gemeenten en de provincie op het vasteland. Soms moet de grens van honderdduizend worden overschreden omdat het gebied om grootstedelijke kennis en aanpak vraagt, zoals oostelijk Zuid-Limburg of, zoals het dankzij Thijs Wöltgens nu heet, Parkstad Limburg.