Snelschaak in het enquêterecht
Zonder twijfel is de parlementaire enquête het zwaarste middel dat Tweede en Eerste Kamer kunnen inzetten om zichzelf te informeren over (wan)toestanden in overheid en samenleving. Die zwaarte wordt gesymboliseerd door de verplichte verschijning van getuigen voor een enquêtecommissie en hun verhoor onder ede. Niet toevallig gaat aan getuigenverhoren grondig onderzoek vooraf, waaronder het raadplegen van schriftelijke documenten. Daardoor raakt de enquêtecommissie vaak al heel goed geïnformeerd. Zulk schriftelijk onderzoek helpt de commissie voorts de juiste getuigen op te roepen en aan hen de juiste vragen te stellen. Let wel, de Wet op de parlementaire enquête (Wpe) verplicht een commissie daartoe niet; tot nu toe hebben commissies die verplichting steeds zelf afgeleid uit de zwaarte van het enquête-instrument.
Om een aantal redenen meent de Tweede Kamer dat het onder bijzondere omstandigheden vlugger moet kunnen: wel de enquêtebevoegdheid aanwenden maar zonder uitvoerig en langdurig documentenonderzoek vooraf. De Kamer heeft dat verlangen uitgesproken aan de hand van de motie-Segers (CU) in juli 2013. Vervolgens is de toch al ingestelde Tijdelijke commissie evaluatie wet op de parlementaire enquête (TCEWPE) aan het werk gegaan om te bezien of die motie uitvoerbaar zou zijn.
Belangrijke reden voor dit verlangen is, dat zich rond ministers en hun ambtenaren een hele kring van zelfstandige bestuursorganen, ‘autoriteiten’ (toezichthouders) en private instellingen met een publieke taak hebben verzameld, waarvoor de ministeriële verantwoordelijkheid maar zeer ten dele opgaat. Ten dele is dat terecht, omdat veel van deze instellingen een zekere onafhankelijkheid nodig hebben; ten dele is de wetgever (lees in dit geval: de Staten-Generaal) slordig geweest in het prijsgeven van ministeriële verantwoordelijkheid en bijbehorende parlementaire controle.
Bestuurders van zulke instellingen oproepen kan, maar zij hoeven formeel niet te verschijnen en verantwoording afleggen behoeven zij helemaal niet. Dat maakt het voor de Kamers soms onevenredig moeilijk om achter de politiek noodzakelijke informatie te komen. Daartegen helpt maar één instrument afdoende: de enquêtebevoegdheid. Maar, als daar het gebruikelijke schriftelijke onderzoek aan vooraf moet gaan, schiet het gebruik van het instrument zijn doel voorbij. Vandaar dat de motie-Segers vroeg om de instelling van de ‘parlementaire ondervraging’; kort gezegd, een enquête zonder grondige schriftelijke voorbereiding. Voor de onwelwillende waarnemer: ‘een enquête-vluggertje’. Nogal riskant, want komen dan nog wel de juiste getuigen en worden nog de juiste vragen gesteld?
De TCEWPE onder leiding van Ronald van Raak is nu met een protocol gekomen waarin de parlementaire ondervraging wordt geregeld. De Wpe blijft ongewijzigd gelden, maar ook het door de Kamer zelf vastgestelde reglement parlementaire enquêtes en onderzoeken (Rpe). Dat is heel streng in zijn eisen aan een enquête, als het gaat om gedetailleerdheid en precisie. Voorts, alleen de Kamer(meerderheid) kan ‘parlementaire ondervraging’ toestaan. De commissie stelt ten slotte voor met het protocol vijf jaar te experimenteren en dan te kijken of het ook voldoet.
De commissie-Van Raak heeft duidelijk niet naar gemakkelijke en dus gevaarlijke vluggertjes gestreefd. Zij heeft zorgvuldig werk geleverd. Ter bescherming van getuigen heeft zij bovendien de mogelijkheid geïntroduceerd dat getuigen vooraf een schriftelijke verklaring kunnen inzenden. Zij kunnen daarnaast het verhoor beginnen met een ‘openingsverklaring’. Wpe noch Rpe voorzien daarin.
En toch…
Toch is er reden voor sterke aarzelingen. De ‘parlementaire ondervraging’ kan iets te makkelijk worden aangewend om de gebruikelijke verantwoording door de minister te omzeilen en ambtenaren vervolgens rechtstreeks te verhoren, nog wel onder ede. Een groot risico en een sterke verleiding tegelijkertijd. Dat, terwijl een alerte en niet bang uitgevallen Kamer ook nu al ministers kan pressen om ambtenaren (mede) te horen. Het buitenland toont dat het kan en dat het op vruchtbare wijze kan, ook zonder enquêtebevoegdheid.
In juridische procedures is de rechter zeer zorgvuldig in het toestaan van getuigenverhoren door de betrokken partijen. Daar gaat standaard schriftelijk ‘huiswerk’ aan vooraf, daargelaten dat de rechter zelf geen partij is in de strijd om informatie. De Kamer is dat wel en dat vraagt om des te meer terughoudendheid.
Voor het spelen van goed snelschaak is minstens zoveel competentie nodig als voor een normale schaakpartij, maar niettemin zijn de risico’s een stuk groter. De Kamer doet er dus goed aan het voorstel van de commissie-Van Raak zeer zorgvuldig te overwegen.