Het Europa van het halve werk - Schengen

8 januari 2016, column J.Th.J. van den Berg

De oprichting van de Europese Gemeenschappen, voorgangers van de huidige Europese Unie, diende om een vrij verkeer van personen, goederen, kapitaal en diensten mogelijk te maken. De burger van de ene lidstaat zou zich vrijelijk in een der andere lidstaten van de Unie mogen vestigen en aan het werk mogen. Als uitvloeisel daarvan kwam het Verdrag van Schengen in 1985 tot stand waarbij de douanecontroles aan de grenzen van de lidstaten werden opgeheven.

Onmiskenbaar heeft het Verdrag van Schengen het reizen door de Europese Unie aanzienlijk vergemakkelijkt; het zal de lidstaten van de Unie ook aanmerkelijk hebben gescheeld in kosten van douaneambtenaren. Het gemak werd echter niet alleen vergroot ten behoeve van zakelijke en toeristische reizen. Ook de grensoverschrijdende criminaliteit en het terrorisme werden er door vergemakkelijkt en al spoedig bleek de noodzaak van nauwe samenwerking van politie en justitie. Het merkwaardige was echter dat deze aanvankelijk geen zaak was van communautair beleid maar bleef toevertrouwd aan intergouvernementeel opererende ministers van Binnenlandse Zaken en Justitie (JBZ-raad). Sinds het Verdrag van Lissabon (2009) is de zogenaamde JBZ-raad alsnog onderdeel geworden van de communautaire besluitvorming.

Het Verdrag van Schengen is in nog een belangrijker opzicht een voorbeeld van half werk. Er werd immers geen rekening gehouden met de consequenties die het zou hebben voor migratiestromen naar en in Europa vanuit derde landen. Ter wille van de vrijheid werden de binnengrenzen opgeheven, maar het des te grotere belang van veilige buitengrenzen werd stelselmatig verwaarloosd. Al wat de toelating betreft van vreemdelingen – door asiel- of migratie - wensten de lidstaten in eigen hand te houden.

Dat bleek een illusie: aan de druk op de buitengrenzen bezweken in de afgelopen jaren welhaast de grenzen van de EU. Te gemakkelijk was gedacht dat het Verdrag van Dublin (1990) daarvoor de oplossing kon bieden. Dit verdrag bepaalt immers dat het land van eerste aankomst vluchtelingen en andere migranten opvangt, registreert en voorziet van een verblijfsvergunning dan wel terugstuurt naar het land van herkomst ofwel naar het ‘veilige land’ waar zij vandaan komen. De massale vluchtbewegingen vanuit het Midden-Oosten en Oost-Afrika hebben vooral de opvangcapaciteit van Griekenland en Italië als eerste land onder onmogelijke druk gezet.

Tot afgelopen jaar zagen de andere lidstaten van de Unie dit als een Italiaans respectievelijk Grieks probleem en niet als wat het was: een Europees vraagstuk. Dat maakte vooral de Grieken slachtoffer van tweeërlei half werk van de EU tegelijkertijd: het eurobeleid en het ontbrekende migratiebeleid. Duitsland heeft enerzijds zijn verantwoordelijkheid genomen door zijn grenzen ruim voor vluchtelingen open te stellen, waarmee de Grieken werden ontlast. Anderzijds heeft het ook het Verdrag van Dublin de facto buiten werking gesteld. Daar hebben meer landen de gevolgen van ondervonden dan Duitsland alleen.

Natuurlijk kan de Europese Unie een omvangrijke migratie, als het moet, verwerken, al zou het wel schelen als die niet als voldongen feit aan haar bevolking werd opgedrongen. De grenzen van deze verwerkingscapaciteit zijn echter onbekend. Ernstiger is dat de omvang van de migratie naar Europa in de komende tijd onbekend is. Hoeveel jaren achtereen zullen wij met hoeveel migranten, al dan niet op de vlucht voor hun regime, hebben te rekenen? Als wij die bewegingen willen terugdringen, hoe denken wij dat dan te doen? Uiteraard kunnen wij Turkije vragen zijn massale opvang te verbeteren en tevens te zorgen dat niet een groot deel daarvan alsnog vertrekt naar de Unie. Wat is daarvan de prijs? Voor zover die zich beperkt tot meebetalen aan perspectiefrijke opvang is dat een oplosbaar vraagstuk. Maar, betekent dit ook dat kritiek op het beleid van Turkije ten aanzien van naleving van mensenrechten en de agressie tegen de Koerden nu verder achterwege moet blijven?

Hoe dan ook is de Europese Unie alsnog gedwongen niet alleen zijn aandacht te richten op de schoonheid van de vrijheidsgemeenschap die bestaat in het wegnemen van de binnengrenzen. Zij zal haar voortbestaan als een democratisch, beschaafd en welvarend deel van de wereld ook moeten waarborgen door een veiligheidsgemeenschap te zijn en dus mede haar aandacht op haar buitengrenzen te concentreren 1).

Dit is de derde column in een serie van vijf over de staat van de Europese integratie.