Het Europa van het halve werk - de uitbreiding

11 december 2015, column J.Th.J. van den Berg

Onmiskenbaar heeft de Europese integratie sedert het einde van de jaren tachtig een enorme ontwikkeling doorgemaakt, ongeacht of die iedereen even goed is bevallen. Dat had te maken met de grotere dynamiek die de Fransman, Jacques Delors in de organisatie ervan wist te brengen. Belangrijk was ook de democratisering van Zuid-Europa (Spanje, Portugal en Griekenland) maar misschien nog wel veel belangrijker was de bevrijding van Midden- en Oost-Europa na de val van de Muur en de ineenstorting van de Sovjet-Unie rond 1990. Tijd dus om grote dingen te verrichten.

Maar, de Europese Unie heeft een talent voor half werk: voor het wel zetten van de eerste grote stappen, maar het vervolgens niet tot het einde toe willen afleggen van de ingeslagen route, hoe goed en zelfs noodzakelijk dat ook moge zijn. In de komende tijd zal ik een aantal voorbeelden van dit halve werk in deze column bespreken 1).

Deze keer hebben wij het, bij wijze van eerste casus, over de uitbreiding van de Unie met een groot aantal staten van Midden- en Oost-Europa. Ondanks bezwaren wegens de zeer ongelijke staat van ontwikkeling in West- en Oost-Europa, werd de uitbreiding naar het oosten doorgezet. Dat werd politiek gezien als een morele verplichting tot hereniging van Europa. Voor iemand als premier Wim Kok was het destijds ook een zaak van Europese solidariteit. Hij was niet de enige.

Tezamen met andere uitbreidingen zoals eerder die met Finland en Oostenrijk zou dat leiden tot een vergroting van de Unie van tien tot 28 leden in vijftien jaar tijd. Wat problematischer was: vooral de Europese Commissie streefde de toetreding in één klap na van tien Midden- en Oost-Europese staten in 2004. Dit, hoewel de ontwikkeling in die staten nogal ongelijksoortig was en bovendien weinig synchroon verliep. Zakelijk zou het beter zijn geweest, ieder van die landen te laten toetreden op het moment dat het daar reëel aan toe was. Nu werden alleen Bulgarije en Roemenië ‘in een klasje apart’ gezet (en nog werden zij te vroeg lid).

Dankzij de alertheid van het Europees Parlement op naleving van de ‘Kopenhagen-criteria’ uit 1993 ging de Commissie beter letten op de stand van democratie en rechtsstaat dan zij zelf geneigd was te doen door haar fixatie op economische aanpassing. Niettemin kon het fenomeen ontstaan van ‘the Polish plumber’, de goedkope Oost-Europese vakman die de werknemers in het westen kwam wegconcurreren. Niet goed voor een ondersteunende publieke opinie. Wel kwamen er veel Polen naar West-Europa, maar dat leverde geen werkgelegenheidsprobleem maar wel een migratievraagstuk op.

Wat de reusachtige uitbreiding tot half werk maakte was, dat die op lange termijn alleen maar werkzaam kon blijven als de instellingen van de Europese Unie zelf zouden worden hervormd. Een Commissie met 28 leden riskeerde van de Unie slechts een reus op lemen voeten te maken. Dan zien wij nog af van ministerraden en de Europese Raad van regeringsleiders met even veel leden als lidstaten.

Ieder die vertrouwd is met politieke besluitvorming weet dat een ‘executieve’ met meer dan zo’n vijftien leden een onevenredig moeilijk functionerend geheel oplevert en alleen maar bestuurbaar is als daarbinnen een zware pikorde wordt geaccepteerd van eersterangs en tweederangs deelnemers. Het is de Europese Unie echter nooit gelukt zichzelf te hervormen: niet in Maastricht (1991), en ook niet waar ‘de laatste kans’ zich voordeed, bij de topconferentie in Nice (2000). Een nieuwe ‘laatste kans’ werd bedacht door een Europese Conventie bijeen te roepen onder leiding van de Franse oud-president, Valéry Giscard d’Estaing, maar ook daar lukte het niet echt. Nadat het daar geschreven grondwettelijk verdrag door de Franse en Nederlandse kiezers bij referendum was afgewezen in 2005, werd het nog iets magerder Verdrag van Lissabon (2007) tot stand gebracht.

Beetje pijnlijk om vast te moeten stellen dat het crisismanagement van na 2010 moest worden verricht door zo omslachtig georganiseerde instellingen. Het zou er onvermijdelijk toe leiden dat één orgaan meer dan ooit kwam bovendrijven: de Europese Raad van regeringsleiders, het meest intergouvernementele orgaan van allemaal. En dat een belangrijke reden voor dit bovendrijven de dominantie is van een paar grote lidstaten. Hoe paradoxaal ook: het minst democratisch georganiseerde orgaan werd niet alleen het belangrijkste, maar tot heden is het ook het democratisch meest gelegitimeerde orgaan in Europa.

Dit is de eerste column in een reeks van vijf over de staat van de Europese integratie.