Mythes over gemeentelijke onmacht
Observaties en analyses van de macht en onmacht van het gemeentebestuur kijken (te) vaak van boven naar beneden. Dat betekent dat slechts een deel van de werkelijkheid wordt gezien. Het leidt meer dan eens tot mythevorming over de onmacht van het gemeentebestuur en a fortiori die van de gemeenteraad.
Eerste voorbeeld vormt de in Den Haag aangenomen wetgeving die opdracht inhoudt tot gemeentelijk handelen. Analytici (soms ook wel Haagse politieke deelnemers) analyseren dat heel vaak in termen van een ‘nulsomspel’: wat er bij het rijk aan macht bij komt door wetgeving, gaat er bij het gemeentebestuur vanaf. De werkelijkheid is veel ingewikkelder. In een aantal gevallen roept de wet voor gemeentebesturen bevoegdheden in het leven, die het voordien helemaal niet had. De wetgeving op de ruimtelijke ordening heeft de gemeente voorzien van machtsmiddelen als bestemmingsplannen en vergunningsplichten die zij daarvoor helemaal niet had en waardoor zij de macht miste ruimtelijk in te grijpen.
Ook de Wet werk en inkomen (vroeger Bijstandswet) geeft de gemeente macht – tot gerichte toeleiding naar arbeid door bijstandsgerechtigden – die zij daarvoor niet had en die deze toeleiding weliswaar niet onmogelijk maakte maar toch onevenredig lastig.
Het is een mythe dat elk wettelijk ingrijpen de handelingsmogelijkheden van een gemeentebestuur beperkt; de wet kan die ook verruimen en doet dat vaak. Natuurlijk zijn er daarnaast wettelijke ingrepen die de gemeente louter tot loket maken van het rijk, zoals de Paspoortwet. Over de uitvoering daarvan heeft het gemeentebestuur niets te zeggen. Eerlijk gezegd, dat is maar goed ook; toch is het prettig dat iemand voor zijn paspoort niet naar Den Haag hoeft.
Er zijn ook wetten die het handelen van gemeenten wel degelijk beperken, maar slechts zelden wordt alle handelingsvrijheid weggenomen. Kenmerk van het bestuur in opdracht, dat wij ‘medebewind’ noemen, is dat de gemeente wel richtlijnen krijgt, maar die naar bevind van zaken kan uitvoeren. Als daarbij de term decentralisatie valt is het in alle geval uitkijken: het kan gaan om loutere loketfuncties (dat is geen decentralisatie), om sterk beperkende wetgeving (dat is schijndecentralisatie) en om vrijheid scheppende interventies, echte decentralisatie dus. Voor een gemeenteraadslid is dat een lastig onderscheid, want je moet de wet telkens redelijk goed doorzien om schijn en werkelijkheid uit elkaar te houden. Wethouders zijn in het voordeel: die hebben ambtenaren om het hen uit te leggen.
Nog een mythe: de idee dat de macht van het gemeentebestuur wordt bepaald door het budget waarover het beschikt. Dat is een al te mooie aanleiding om te zeggen dat die macht weinig voorstelt, omdat verreweg het meeste geld afkomstig is van het rijk. Dat laatste is waar, maar dat zegt weinig.
De algemene uitkering uit het Gemeentefonds is in beginsel vrij besteedbaar. De eigen belastingen brengen daarnaast gemiddeld 10 tot 15% van de inkomsten binnen. Wel komt een groot deel van het gemeentelijk inkomen nog uit doelgerichte uitkeringen. Maar, gemeentelijk bestuur gaat lang niet alleen over eigen financiële middelen. De financiën in de volkshuisvesting komen primair van corporaties en projectontwikkelaars. Als het goed gaat, verdient de gemeente daaraan door grondverkoop, maar in elk geval bestuurt zij daar met andermans geld. Het eigen budget omvat dus maar een deel van wat er bestuurlijk en politiek in een gemeentebestuur omgaat.
De ingewikkelde financieringsstromen maar ook de soms erg gedetailleerde wettelijke regels maken het raadslidmaatschap verre van gemakkelijk. Die verleiden er tevens toe te veel en te diep in ‘de stukken’ te duiken om vooral niet te riskeren in de raadsvergadering ‘domme vragen’ te stellen. Colleges speculeren daarop door hun beleid ook nog eens in ondoorgrondelijk proza te formuleren.
Dat is een onnodige en ook niet helemaal behoorlijke beperking van het ambt van raadslid. Hij of zij is in de eerste plaats volksvertegenwoordiger en doet er dus goed aan gepaste afstand te bewaren tot het dagelijks bestuur en vooral veel ‘domme vragen’ te stellen. Het is geen teken van domheid maar van moed om zo af en toe hardop te zeggen dat je van het collegeproza geen woord hebt begrepen en dat het eerst maar eens in normaal Nederlands moet worden gesteld.
Want dat is de derde mythe: dat ingewikkelde zaken alleen maar in ingewikkelde taal kunnen worden geformuleerd.
Dit is de derde en laatste column in een serie over de ‘macht van de raad’.
Bij de voorbereiding van deze columns heb ik mij laten inspireren door een bundel, geredigeerd door Jasper Loots en Piet-Hein Peeters, met de misleidende titel ‘De gemeenteraad heeft geen toekomst. Waarom stemmen op 19 maart 2014?’ (Uitgeverij Pepijn, Eindhoven.) Behalve dat de titel erg alarmistisch en het inleidend proza van de redacteuren erg tobberig is, levert de bundel interessante interviews en boeiende inzichten op.