De afkalvende macht van de raad

21 februari 2014, column J.Th.J. van den Berg

Onmiskenbaar regent het klachten, onder andere van raadsleden zelf, over het gebrek aan macht van de raad over de besluiten van het gemeentebestuur. Dat is voor een deel niet terecht, maar product van verkeerde verwachtingen. Raadsleden denken dat hun macht al wordt gehinderd als zij niet tot in detail aan het stuur zitten (veel gemeenteraadsleden hebben een nogal ambtelijke inslag). Daar zijn zij echter niet voor gekozen. Aan het stuur zitten is het werk van B&W. De raad stelt het raamwerk vast – wat wij vroeger ‘de wet’ zouden hebben genoemd – en maakt de belangrijke politieke keuzes. Voorts houdt hij het college van B&W onder controle en dwingt het tot verantwoording.

Voor een deel is de kritiek wel degelijk terecht. De vraag is echter of dan alleen de macht van de raad in het geding is of van het gemeentebestuur als geheel. Drie ontwikkelingen zijn daarbij van belang.

Heel veel besluiten die principieel bij de gemeente thuishoren worden in stijgende mate genomen in het kader van regionale samenwerking tussen gemeenten in zog. ‘gemeenschappelijke regelingen’. Daarbij delegeren raad en college de besluitvorming aan het bestuur van de gemeenschappelijke regeling. Daarin zijn doorgaans de eerst verantwoordelijke wethouders vertegenwoordigd, op zijn minst in een ‘algemeen bestuur’. Zulke gemeenschappelijke besluitvorming vindt bij voorbeeld plaats in de ‘veiligheidsregio’s’, waarin de brandweer en de ambulance-hulpverlening zijn ondergebracht. Iets dergelijks gebeurt bij de regionale uitvoeringsdiensten ter handhaving van milieuvoorschriften.

De praktijk van deze samenwerkingsvormen leert, dat het bestuur ervan wordt gedomineerd door wethouders en ambtenaren van de grote gemeente in de gemeenschappelijke regeling. Deelnemende wethouders van kleine gemeenten hebben er maar zeer beperkte invloed op wegens gebrek aan de vereiste ambtelijke ondersteuning. Gemeenteraden van grote en kleine gemeenten kunnen elk hun wethouders wel ter verantwoording roepen, maar veel reële betekenis heeft dat niet. Raden houden daar dan ook spoedig mee op. Zij verliezen daardoor aan invloed, maar met de wethouders van de kleine gemeenten is het nauwelijks beter.

In de komende jaren komen drie grote decentralisaties op de gemeentebesturen af, maar het ziet ernaar uit dat de inhoud van wat er aan beleid voor gemeenten ‘vrij komt’ naar gemeenschappelijke regelingen zal verdwijnen. Gemeenten van minder dan 75.000 inwoners (dat zijn verreweg de meeste) zullen er maar beperkte invloed op hebben. Hun raden riskeren helemaal te mogen toekijken (1).

Gemeentebesturen hebben daarnaast voor hun beleid de samenwerking nodig met maatschappelijke instellingen en organisaties, zoals woningcorporaties, naast instellingen in de zorg en het onderwijs. Die samenwerking is er niet gemakkelijker op geworden door de verregaande schaalvergroting die de maatschappelijke partners hebben ondergaan en waardoor men ofwel weer samenwerkende gemeenten nodig heeft om daar tegen te zijn opgewassen of heel veel energie en inventiviteit. Ook daar is voor raden weinig greep op te krijgen, grotendeels omdat gemeentebesturen als geheel de grootste moeite hebben om gezonde vormen van samenwerking tot stand te brengen. Zelfs grote steden hebben daar problemen mee. Raadsleden kunnen daar weinig aan veranderen, wat hun gevoel van machteloosheid voedt.

In de ruimtelijke ontwikkeling van gemeenten, steden in het bijzonder, is vrijwel alleen iets tot stand te brengen met behulp van publiek-private samenwerking, bij voorbeeld met projectontwikkelaars en/of grote institutionele beleggers. Goede samenwerking is daar onvermijdelijk het product van bekwaam onderhandelen, om te voorkomen dat de kosten eenzijdig bij de gemeente en dus bij de belastingplichtigen terecht komen.

Onderhandelen doet men echter niet in het openbaar en het lastige is dus dat B&W niet erg openhartig tegenover de raad kunnen opereren, als zij hun onderhandelingspositie niet willen kwijtraken. Tegen de tijd dat zij dat wel kunnen, ziet het resultaat eruit als een bundel voldongen feiten. Heel vaak wordt dat gezien als het probleem van de raad – zo zal het ook voelen – maar het is opnieuw het probleem van het gemeentebestuur als zodanig, dat naar zijn aard in het openbaar hoort te werken maar het tegenover grote en machtige tegenpartijen niet kan.

Geen wonder dat vooral kleine gemeenten in Nederland het, met instemming van de raad, opgeven en niet volstaan met samenwerking maar de stap zetten naar gemeentelijke herindeling. Of dat altijd de oplossing is?

Dit is de tweede column in een serie van drie over de ‘macht van de raad’.