Gemeenten of districten?
Hoewel daar ook destijds verschillend over werd gedacht, heeft de wetgever in 1851 gekozen voor een gemeentewet, waarbij alle gemeenten in hetzelfde keurslijf terechtkwamen. Of het nu om de Amsterdam ging of om Katwoude, de bestuursstructuur en de bevoegdheden van de gemeente werden in heel Nederland dezelfde. Die uniformiteit, door minister Thorbecke sterk gewenst, had natuurlijk grote voordelen. Iedereen wist ongeveer waar hij aan toe was en het ‘oerbeeld’ van de gemeente zou ook voor mobiele inwoners van het land steeds hetzelfde zijn.
Dit stond overigens praktische oplossingen niet in de weg, zoals burgemeesters die in twee of drie gemeenten tegelijk optraden of burgemeesters die hun ambt combineerden met dat van gemeentesecretaris. Verschil stond de wet slechts toe in het aantal raadsleden en wethouders per gemeente: de kleinste heeft negen raadsleden, de grootste heeft er 45. In latere tijden heeft de gemeentewet wel meer differentiatie toegestaan, maar dan ging het meestal om de implementatie van wettelijke opdrachten. Zo is de verslavingszorg in ons land toebedeeld aan een aantal kerngemeenten; daarheen kunnen de overige gemeenten verwijzen.
Er zijn wel pogingen gedaan tot een meer diverse organisatie van gemeenten, waarbij het bestuur van grote steden anders zou worden ingericht dan het bestuur op het platteland. De ministers Van Hall en Van Reenen hebben, bij voorbeeld, tussen 1853 en 1856 gewerkt aan een drastische wijziging van de wet, maar zij kregen het niet voor elkaar. Toen is er verder maar vanaf gezien.
Vervolgens is er een betrekkelijk wanordelijk verlopen proces van gemeentelijke schaalvergroting op gang gekomen. Daarover heb ik in de column van 25 januari al iets gezegd, vooral om te laten zien dat deze schaalvergroting zeker in recente jaren is afgedwongen door verregaande en omvangrijke ‘decentralisaties’, die het bestuur van de gemeente zeer veel gecompliceerder hebben gemaakt. Daar bleken kleine gemeenten niet tegen opgewassen: zij konden niet voldoende competente ambtenaren in huis halen. Als kabinetten nu dus uit blijven gaan van vrijwilligheid bij gemeentelijke herindeling, handelen zij dus lichtelijk hypocriet, zodra zij tegelijkertijd zware en omvangrijke taken naar de gemeenten schuiven.
Dat geldt a fortiori als de omvang van de decentralisatie er een is zoals nu door de regering voorgenomen, waarbij de arbeidsvoorziening, de jeugdzorg en de grote stukken van de AWBZ naar de gemeenten verhuizen. Alleen al in geld gemeten betekent het meer dan een verdubbeling van de middelen die in het gemeentefonds vloeien.
Daargelaten of zulke decentralisaties allemaal wenselijk zijn, er staan eigenlijk nog maar twee wegen open. De eerste is om alsnog te doen wat Van Hall en Van Reenen eertijds niet lukte: differentiatie aanbrengen in het lokale bestuur en daadwerkelijk onderscheid maken tussen wat een gemeente als Amsterdam moet kunnen en wat men een landelijke gemeente mag verlangen, zoals Schiermonnikoog. Dan zou met heel wat meer subtiliteit de vraag kunnen worden beantwoord, welke gemeenten wel of geen bestaansrecht hebben.
De andere weg is het soort rigoureuze herindeling dat het regeerakkoord voor ogen had (elke gemeente zo’n honderdduizend inwoners) en dat alleen maar mogelijk is door gemeenten om te vormen tot grote districten. In feite gebeurt dat nu stiekem, doordat grote en kleine gemeenten regionaal gaan ‘samenwerken’. Wie de kaartjes van de daartoe bedachte ‘regionale samenwerking’ beziet (zoals vertoond in VNG Magazine, 27 juni 2013, p. 24), bemerkt dat de kaartjes voor de drie voorgenomen decentralisaties sterk overeenkomen.
Op zichzelf is het ook wel praktisch. Maar, het zou niet de eerste keer zijn, dat langs deze weg de vervanging van provincies en gemeenten door 35 à 40 handige maar wezenloze districten van rijkswege met zachte (ambtelijke) hand wordt geforceerd. Ook in de jaren negentig zwierven er al kaartjes rond op diverse ministeries waarin aan dit soort bestuurlijke regionalisering werd gewerkt, voor het gerief van de rijksambtenaren.
Destijds was het ministerie van Binnenlandse Zaken nog een sterke bondgenoot van gemeenten en provincies tegen dit soort regionalisering en tegelijk denaturering van de lokale democratie. Dat is dit bestuurlijk en ambtelijk zwakke ministerie al lang niet meer. In naam van decentralisatie en van eenheid van gemeentebestuur wordt nu de richting gekozen die aan beide uiteindelijk een einde maakt. Als dat de bedoeling is, is het misschien wel zo netjes dat erbij te zeggen.