Bezint eer gij begint
De plannen van minister Plasterk over vermindering van het aantal gemeenten hebben (nog) geen warm onthaal gekregen. De minister moet nog met nadere voorstellen komen, maar kondigde reeds aan dat gemeenten al op korte termijn moeten aangeven met welke omliggende gemeenten zij 'congruente' samenwerkingsverbanden willen aangaan. Die samenwerkingsverbanden zijn de opmaat naar decentralisatie van rijkstaken en naar vorming van gemeenten die uiteindelijk een ondergrens van 100.000 inwoners hebben. Maatwerk blijft mogelijk, aldus de minister.
De minister vindt het tempo van herindelingen (tien per jaar) te laag en wil enerzijds via de samenwerkingsverbanden en anderzijds door een steviger rol van provincie bij het initiëren van herindelingen dat tempo opvoeren. Vanuit de gemeenten klinken afwijzende geluiden. Burgemeesters laten weten dat het eindbeeld 'herindeling' de op zich wenselijke samenwerking, bijvoorbeeld op het gebied van jeugdzorg en participatie, eerder in de weg staat dan stimuleert. Zij geven bovendien aan dat de samenwerking er nu ook al is.
De gemeentelijke indeling staat al bijna tweehonderd jaar op de politieke agenda. Die indeling ging grotendeels terug op het bestaan van amtsheerlijkheden ten tijde van de Republiek. Dat leidde aanvankelijk tot het bestaan van een niet onaanzienlijk aantal gemeenten dat nauwelijks inwoners had, zoals Tempel (bij Berkel) en De Vennip (in de Haarlemmermeer). Het merendeel daarvan wel al voor 1860 samengevoegd. Daarna volgde een periode waarin vooral steden werden uitgebreid met omliggende gemeenten. In 1921 werd Delft bijvoorbeeld uitgebreid met delen van de gemeenten Hof van Delft en Vrijenban en werd Amsterdam vergroot met het grondgebied van Watergraafsmeer, Sloten, Nieuwendam, Ransdorp en Schellingwoude. Den Haag werd in 1923 vergroot met Loosduinen.
Dat type herindelingen, waarbij overigens niet altijd de buurgemeenten werden opgeheven, bleef lang bestaan en breidde zich in de jaren zestig uit naar groeikernen. Zo werd de nieuwe gemeente Nieuwegein gevormd uit Jutphaas en Vreeswijk, kreeg Alkmaar het grondgebied van Ouddorp en een deel van Sint Pancras er bij, werd Amersfoort uitgebreid met Hoogland en was vergroting van Hoorn met Blokker en Zwaag onderdeel van een omvangrijker herindeling. Met name de ministers Toxopeus (1959-1965) en Beernink (1967-1971) en staatssecretaris Westerhout (1965-1966) kwamen met diverse wetsvoorstellen over streeksgewijze herindeling. Dat beleid werd nadien (tot 2002) krachtig voortgezet. Soms werd zelfs de herindeling van de gehele provincie aangepast, zoals in Friesland (1983), Noord-Brabant (in twee stappen in 1996) en Drenthe (in 1997).
Steevast leverde herindelingen verzet op van de bevolking en er is geen onderwerp waarop bewindslieden zo vaak een nederlaag leden. Voorstellen die sneuvelden waren onder andere de vorming van een IJmond-gemeente (bij drie pogingen!), de opheffing van de gemeente Rozendaal, de opheffing van Blaricum, de herindeling van de Bommelerwaard en van de Midden-Betuwe, de samenvoeging van Enschede, Hengelo en Borne, en - vorig jaar - de samenvoeging van Bussum, Naarden, Muiden en Weesp. Toegegeven: soms werd jaren later alsnog de beoogde herindeling tot stand gebracht, zoals in de Bommelerwaard en in de Midden-Betuwe. Dat kan echter een langdurig proces zijn.
In het verleden werd als stelregel gehanteerd dat een herindeling in principe vijfentwintig jaar tot bestuurlijke rust moet leiden. Alleen al sinds 2000 zijn er een dertigtal gemeentelijke herindelingen geweest, waaronder omvangrijke in Zeeuws-Vlaanderen, rond Den Haag, in het gebied van de Utrechtse Heuvelrug, in vrijwel alle delen van Limburg, in het Westland en in grote delen van Noord-Holland. Het is niet te verwachten dat de vele gemeenten die daarbij betrokken waren enig enthousiasme zullen opbrengen om nu weer bij een grootschalige herindeling betrokken te worden.
Er is op zich nog altijd reden om te kijken waar gemeentelijke schaalvergroting zinvol kan zijn en waar samenvoeging van gemeenten die zelf over onvoldoende draagkracht beschikken om nieuwe taken op te pakken, nuttig kan zijn. Verzet daartegen van de plaatselijke bevolking hoeft realisering van die voorstellen niet per definitie in de weg te staan. Zorgvuldigheid is echter geboden. Als de minister dat tot zijn 'maatwerk' rekent, dan is er niet zo veel aan de hand.
Een grootschalige, het gehele land omvattende herindeling, met een schaalvergroting die de afstand tussen bestuur en inwoners sterk zal doen toenemen, is geen goed plan. De minister moet zich daarbij realiseren dat je op een herindeling geen kabinet laat vallen. De speelruimte voor beide Kamers om dwars te gaan liggen en om gehoor te geven aan lokale protesten - en die zullen zeker massaal opklinken - is daarmee groot. Het is verstandiger om maar liever genoegen te nemen met een wat beperkter herindelingstraject, dat bovendien rekening houdt met regionale verschillen, dan om in te zetten op een onhaalbaar plan.