Overschatte onderkoning
De aanstaande opvolging van Herman Tjeenk Willink als vicepresident van de Raad van State staat volop in de belangstelling. Net als in 1980 maakt een zittende minister (Donner) kans om benoemd te worden en rijst hiertegen verzet. Los van de vraag wie het wordt, mag de vraag worden gesteld wat de betekenis is van de 'onderkoning' en van het college waaraan hij (of zij) leiding geeft?
Het was vooral de invulling die Tjeenk Willink aan het ambt gaf, met name door zijn beschouwingen in het jaarverslag van de Raad, die zorgde voor grotere bekendheid van de vicepresident. Tot de benoeming in 1997 van Tjeenk Willink waren de vicepresidenten tamelijk onzichtbaar. Voor zover Louis Beel bekend was, was dat vooral als oud-premier en vanwege zijn veelvuldige rol als informateur. Willem Scholten (hij was alleen in 1982 informateur) en Marinus Ruppert, die (in)formateur was vóór hij vicepresident werd, kwamen als vicepresident weinig in de publiciteit.
Tjeenk Willink stapte met de publieke invulling van zijn ambt in zijn eigen voetstappen als voorzitter van de Eerste Kamer, want ook in die functie timmerde hij meer aan de weg dan zijn voorgangers. Hij kwam geregeld met belangwekkende beschouwingen en die zullen vast hier en daar tot overpeinzingen hebben geleid. Maar of zij ook daadwerkelijk grote invloed hadden op de 'politiek' is zeer de vraag. In 2004 schreef Tjeenk Willink bijvoorbeeld dat de Tweede Kamer zich te veel met incidenten bezighield. Daar lijkt die Kamer zich weinig van te hebben aangetrokken.
En ongetwijfeld zijn de adviezen van de vicepresident aan de Koning aan het begin van iedere formatie zwaarwegend. Maar er is gerede kans dat in de nabije toekomst de Koning niet langer een rol zal spelen in de formatie, omdat de Tweede Kamer de vorming van een kabinet zelf geheel ter hand lijkt te gaan nemen. Dat kan ook het einde betekenen aan een rol van de vicepresident bij de formatie.
Het achtenswaardige college Raad van State - bij afwezigheid van een regent belast met waarneming van het koningschap - adviseert over alle wetsvoorstellen en AMvB's en over sommige internationale verdragen. Die advisering vindt tegenwoordig plaats in een in 2010 in het leven geroepen Afdeling advisering, waarvan de vicepresident voorzitter is (de Koning is geen lid of voorzitter van deze afdeling en speelt geen enkele rol bij advisering). De adviezen worden voorbereid door uit staatsraden bestaande secties. In geen daarvan zit de vicepresident. Hij leidt alleen de vergadering van de Afdeling advisering die het advies formeel vaststelt.
Bij de advisering wordt een vast toetsingskader gebruikt. Zo wordt bijvoorbeeld gekeken naar de argumentatie voor een voorgestelde wet, naar doelmatigheid en naar mogelijke strijdigheid met hoger (internationaal) recht. Een stafafdeling bereidt de adviezen voor. Vaak moet de regering zorgen voor betere onderbouwing, soms zijn technische verbeteringen nodig. Maar zelfs tamelijk negatieve adviezen kunnen door de regering ter zijde worden gelegd. Op veel terreinen zijn bovendien andere - inhoudelijk veel deskundiger - adviesorganen actief, zoals de Onderwijsraad, de Sociaal-Economische Raad of de Kiesraad. Het belang van de adviezen van de Raad van State moet niet overschat worden.
In dat licht en in de wetenschap dat de formatieprocedure waarschijnlijk wordt veranderd, is er reden om het gewicht van het vicepresidentschap te relativeren. De Raad van State heeft als college prestige en dat geldt nog sterker voor de feitelijke voorzitter van de Raad, de vicepresident. Maar of diens functie in de praktijk nu echt zo invloedrijk is en of hij (of zij) als persoon via zwaarwegende adviezen echt invloed uitoefent op het regeringsbeleid, is zeer de vraag. Sterker: ik durf de stelling wel aan dat dit niet zo is.
Het is dus tamelijk overdreven dat er net als in 1980 weer de nodige beroering is over de (mogelijke) benoeming van een zittende minister tot vicepresident. Net als na de benoeming van Scholten zal over enige jaren ongetwijfeld opnieuw de vraag worden gesteld: waar hebben we ons nu eigenlijk zo druk over gemaakt?