De adviseurs van de koningin
Sinds 1922 is het de gewoonte dat op de dag van de verkiezingen de minister-president het ontslag aanbiedt van zijn kabinet. In 1922 meende de toenmalige premier Ruijs de Beerenbrouck nog dat er geen reden was voor zulk ontslag. De coalitie die hij leidde was immers versterkt uit de Kamerverkiezingen tevoorschijn gekomen. Tot dan toe was het zelfs een goede gewoonte om als kabinet te blijven, indien de verkiezingen dit toelieten.In beginsel heeft de formatie of het behoud van een kabinet immers niets met de verkiezingen te maken, zolang de Tweede Kamer haar vertrouwen in het kabinet niet opzegt.
Zo mocht de premier erover denken, maar zo niet koningin Wilhelmina. Zij was, zacht gezegd, niet vrij van antipapistisch vooroordeel en zij meende dus dat een protestantse premier verkieslijker was, ook al was de RKSP van Ruijs opnieuw de grootste geworden. Voor haar initiatief wist zij steun te organiseren bij protestantse leiders als Colijn en De Savornin Lohman. Voor Ruijs zat er toen weinig op dan het ontslag van zijn kabinet aan te bieden, want Ruijs was een fatsoenlijk man. Het liep trouwens goed voor hem af, want de RKSP accepteerde maar één premier: Ruijs de Beerenbrouck.
Niettemin bleef het na 1922 gewoonte op verkiezingsdag naar de koningin te gaan, omdat partijen en hun leiders inzagen dat het nieuwe stelsel van evenredige vertegenwoordiging verkiezingsuitslagen met zich mee ging brengen die nogal een puzzel vormden. De sociaaldemocraat, mr. J.A.W. Burger zou later spreken van ‘structurele uitslagloosheid’ van verkiezingen.
Nog steeds, al is ook dat geen staatsrechtelijke verplichting, is het de koningin die bij de kabinetsformatie de eerste beslissingen neemt. Zij wijst immers een formateur of informateur aan. Daarbij laat zij zich volgens een vast patroon allereerst adviseren door de vicepresident van de Raad van State en de voorzitters van de Tweede en Eerste Kamer. Dat patroon is gevestigd door koningin Emma, die als regentes het koningschap uitoefende gedurende de minderjarigheid van haar dochter Wilhelmina (1890-1898). Emma was een schrandere en voorzichtige vorstin, die zich bij haar besluiten in de rug wilde zien gedekt door de toenmalige politieke leidersfiguren.
Zij rechtvaardigde het verzoek aan de drie adviseurs met het argument, dat zij de precedenten volgde die door haar overleden echtgenoot (koning Willem III) waren gevestigd. Naar die precedenten was het echter naarstig zoeken, want Zijne Majesteit handelde per keer naar het uitkwam. Toch was iedereen wel blij met deze introductie van de formatie. Het bracht rust in het proces - dat geldt tot op heden - en het gaf aan parlementaire fractieleiders enige bedenktijd.
Zo vast als het patroon werd als het gaat om deze vaste adviseurs, minder vast is de gewoonte elke fractievoorzitter ook ter advies bij de koningin te doen verschijnen. Aan het begin van een formatie, na verkiezingen of na kabinetscrisis, is dit sinds de Tweede Wereldoorlog echter wel vaste praktijk geworden. In een enkel geval worden ook Ministers van Staat - oud-politici met grote verdiensten krijgen deze eretitel - wel geraadpleegd. Zij en de vicepresident van de Raad van State zijn trouwens Harer Majesteits helpers in uiterste nood. Als de koningin zich door de fractievoorzitters of door een (in)formateur in de steek voelt gelaten, kan zij op hen een beroep doen. Zo voorkomt zij in politiek vaarwater terecht te komen. Ook als media beweren dat de koningin ‘ingreep’, is daar dus geen sprake van geweest.
De rol van de koningin blijft bij dit alles een ingewikkelde. Zij moet vaart in de formatie houden, maar zij mag tegelijk niet politiek interveniëren, vinden wij. Staatsrechtelijk staat intussen niet vast dat interventies van de koningin verboden zijn. Het probleem tijdens een formatie is echter dat de ministeriële verantwoordelijkheid ervoor moeilijk is te organiseren.
Wat staatsrechtelijk vaststaat is, dat de koningin weliswaar ministers benoemt en ontslaat, maar dat dit geenszins betekent dat zij in de formatie ook het initiatief zou moeten nemen. Dat staat nergens in de Grondwet. Als de Kamer iemand bij meerderheid zou aanwijzen tot (in)formateur, kan noch wil de koningin haar daarbij in de weg staan. Het is een ernstig misverstand te denken dat de koningin erg prijs stelt op haar huidige initiërende taak, die vol is van voetangels en klemmen.
Dit is de tweede in een serie van vier columns over ‘harde’ (rechtsregels) en ‘zachte’ (tradities en conventies) normen in het proces van kabinetsformatie. De eerste aflevering is verschenen in week 28.