Met één mond spreken
Het is wel duidelijk dat de ministers in het vierde kabinet-Balkenende het over belangrijke vraagstukken geregeld oneens zijn. Zeker nu het kabinet aan de vooravond staat van belangrijke besluiten, bij voorbeeld over mogelijk zware bezuinigingen in de rijksuitgaven, spreken zij elkaar onbekommerd tegen. In de Tweede Kamer wordt daarover nogal drukte gemaakt, in het bijzonder door de oppositie. Dat hoort een beetje bij de folklore over onenigheden in de regerende coalitie.
Voor een deel wordt die onenigheid vergemakkelijkt, omdat het regeerakkoord niet al te gedetailleerd is; voor een deel omdat de realiteit van kredietcrisis en economische stagnatie dat akkoord ruimschoots heeft ingehaald. In en buiten het parlement wordt dan dikwijls gezegd, dat dit tegenspreken toch eigenlijk niet kan en dat het kabinet ‘met één mond’ hoort te spreken. Maar, is dat wel zo?
De Grondwet zegt in art. 45 lid 3 dat de ministerraad beraadslaagt en besluit over het algemeen regeringsbeleid en dat hij de eenheid van dat beleid bevordert. Dit laatste suggereert dat met één mond praten behulpzaam is, maar het schrijft dit niet voor. Waar het in dit artikel om gaat is, dat het kabinet zorg dient te dragen voor een beleid dat enige samenhang vertoont en waar het ene besluit niet tegen het andere inwerkt. De grondwet vraagt derhalve om coördinatie. Een argument tegen de politieke uitingsvrijheid van ministers is dit grondwetsartikel echter niet.
Dezelfde tekst die in de grondwet staat, komt overigens terug in het Reglement van Orde van de Ministerraad (in art.4) en gaat vervolgens in op wat eigenlijk ‘regeringsbeleid’ omvat. Wat materieel betekent dat daarover door ministers niet individueel mag worden beslist, maar dat het gaat om kwesties die door de raad als geheel moeten worden behandeld. Ook hier gaat het dus primair om coördinatie van beleid.
De kernbepaling omtrent de ‘homogeniteit’ staat in art. 12 van hetzelfde reglement. Die verbiedt individuele ministers te handelen tegen besluiten van de ministerraad. Tot dat handelen behoort in een democratisch bestel uiteraard ook het zich sprekend uitlaten tegen raadsbesluiten. Als eenmaal een besluit is genomen, houdt de uitingsvrijheid van de minister daarover op.
Die homogeniteit is een typisch negentiende-eeuwse vondst om de kracht van de ministerraad te versterken, niet primair jegens individuele ministers maar jegens de koning, die toen nog een belangrijke machtspositie bekleedde. Door als een blok te beslissen werd de koning belet te kiezen tussen de voorkeuren van zijn ministers. Intussen is zij gaan werken als een dwangmiddel van de raad als college tegenover de eigenwijze individuele minister.
Zulk homogeniteitsvereiste bestaat lang niet overal. In onze eigen gemeentewet wordt aan colleges van B&W de vrijheid gelaten met meerderheids- en minderheidsbesluiten (i.c. voorstellen) naar de gemeenteraad te gaan. De raad beslist dan vervolgens en kan daarbij de minderheid in B&W volgen. De minister is echter, desnoods onder gekners der tanden, gehouden besluiten van de raad uit te voeren en die ten overstaan van het parlement te verdedigen. Betekent dit nu ook, dat hij voorafgaand aan die besluitvorming al één lijn moet trekken met zijn collegae, ongeacht of hij het met hen eens is?
Thorbecke ( nota bene de ‘uitvinder’ in 1850 van de homogeniteitseis) vond in zijn tijd alvast van niet. Letterlijk zei hij daarover: ‘Is het ééntonigheid of is het harmonie bij verscheidenheid van toon? Ik geloof het laatste; ik geloof dat homogeniteit, in den zin van ééntonigheid, niet gevorderd kan worden van ministers, die denkende, zelfstandige mannen zijn’. Aan coördinatie was trouwens in Thorbeckes tijd nog weinig behoefte. Dat vormde voor hem en zijn tijdgenoten reden te meer om van homogeniteit geen dwangbuis te maken.
Als gezegd, besluitvorming in de ministerraad is ter wille van de samenhang van beleid veel belangrijker geworden en de rol van de individuele minister dienovereenkomstig kleiner. Het is bovendien niet raadzaam als ministers met regelmaat na besluiten van het kabinet moeten toegeven weer eens hun zin niet te hebben gekregen.
Maar, daaraan een (quasi) staatsrechtelijke norm te verbinden dat ministers ‘altijd met één mond moeten spreken’ is onjuist. Er is inderdaad verschil tussen homogeniteit en ééntonigheid. Men moet er ook niet aan denken: de minister die het eerst een standpunt twittert zou aldus al zijn collegae per definitie dwingen tot jaknikken, al dan niet in eigen tweets of blogs. Dat zou pas echt een gekke wereld opleveren