Misverstanden over een advies
Advisering over wetgeving is één van de twee hoofdtaken van de Raad van State. Bestuursrechtspraak is de tweede hoofdtaak. De adviserende taak van de Raad van State wordt uitgevoerd door de zogenoemde Volle Raad, de vaste leden van de Raad die onder leiding van de vicepresident wekelijks op woensdag vergaderen. Voorbereiding van de adviezen geschiedt in één van de vier afdelingen van de Raad. Een belangrijke rol is verder weggelegd voor de directie Wetgeving. Juristen en andere deskundigen ondersteunen de Raad bij het uitbrengen van haar adviezen.
De Raad van State zelf bestaat uit ervaren politici, (oud-)hoogleraren, voormalige rechters en vroegere topambtenaren. Naast vicepresident Herman Tjeenk Willink zijn bekende leden onder anderen Rein-Jan Hoekstra, Wim Deetman, Winnie Sorgdrager, Jan-Kees Wiebenga en Kees Schuyt. Recentelijk werd oud-Eerste Kamervoorzitter Yvonne Timmerman-Buck lid van de Raad. De 38 staatsraden in buitengewone dienst zijn vooral betrokken bij de bestuursrechtspraak, al hebben enkelen van hen ook zitting in de afdelingen die de adviezen voorbereiden.
In haar adviezen besteedt de Raad met name aandacht aan zaken als: is wetgeving nodig om het gesignaleerde probleem op te lossen, is het wetsvoorstel doeltreffend en doelmatig, is het voorstel uitvoerbaar, is er geen strijdigheid met de Grondwet of met internationale verdragen en zit het wetsvoorstel technisch goed in elkaar. Het advies wordt afgesloten met een algeheel eindoordeel (dictum). Alleen als er een negatief dictum wordt uitgebracht, moet het voorstel terug naar de ministerraad. Onmiskenbaar betreffen de adviezen van de Raad van State behalve juridisch-technische ook politieke aspecten. De vraag of een wetsvoorstel nodig is, kan immers ook politiek worden beoordeeld.
Sinds 1 mei 1980 zijn de adviezen van de Raad van State openbaar. Zij spelen in die zin een veel grotere rol in het publieke en politieke debat dan voor die tijd. De openbaarmaking van de adviezen leidt echter soms tot misverstanden, zoals bleek bij het advies over het wetsvoorstel inzake de verhoging van de AOW-leeftijd. Allereerst wordt een advies pas bekendgemaakt, nadat de bewindslieden die het wetsvoorstel hebben ingediend daarop al hebben gereageerd. Dat doen zij in het zogenoemde Nader Rapport.
Niettemin kopten zowel De Volkskrant als het AD: "Raad van State: kabinetsplan AOW moet over". Trouw opende met: "Raad van State wil nieuw AOW-plan" en De Gelderlander schreef: "Kabinet negeert AOW-advies Raad van State". Veel kranten repten van huiswerk dat moest worden overgedaan. Bij geen van die commentaren was blijkbaar gerealiseerd dat van 'overdoen' in dit geval geen sprake kon zijn, noch dat dit werd gevraagd. Het advies was weliswaar op onderdelen kritisch, maar er was geen negatief dictum. Evenmin was er in de kranten rekening mee gehouden dat op het moment van openbaarmaking van het advies, er al lang en breed door de indieners was gereageerd. Als er al kon worden gesproken van 'huiswerk' dan hadden de bewindslieden dat al gedaan.
Ook de aard van de kritiek was miskend. Soms gaan de kritische opmerkingen over juridisch-technische verbeteringen, maar vaker vraagt de Raad van State om een nadere of betere onderbouwing van het wetsvoorstel. Dat was ook bij het AOW-voorstel het geval. De Raad was kritisch over het tempo van de leeftijdverhoging, over het aspect van de solidariteit tussen de generaties en over het flankerende beleid rond zware beroepen. Steeds werd daarbij aan de indieners gevraagd het voorstel nader te onderbouwen, bijvoorbeeld met betere cijfers. Op al die kritiekpunten zijn de indieners - uiteraard - uitgebreid ingegaan in het Nader Rapport.
De kritiek van de Raad was voor ChristenUnie-fractievoorzitter Arie Slob om de Raad van State te bekritiseren. De Raad moet alleen letten op de kwaliteit en geen politieke adviezen uitbrengen, aldus Slob. Ook die kritiek snijdt weinig hout. Vragen over uitvoerbaarheid, doelmatigheid en overgangsrecht hebben uiteraard een politiek element in zich. Van het vragen om een nadere onderbouwing hoeft echter geen minister (of wie dan ook) wakker te liggen.
Minister Donner, oud-lid van de Raad van State, begreep dit - zo bleek in het tv-programma Buitenhof - uiteraard wel. Hij was in het geheel niet ontstemd of verbaasd over het advies. Terecht. Zowel Raad als minister deden wat van hen wordt gevraagd aan het begin van een wetsgevingsprocedure. Ten onrechte dachten sommige redacties dat er iets bijzonders aan de hand was.