Elke gemeente even sterk?
De grondwetsherziening van 1848 heeft een einde gemaakt aan een rijk gevarieerd lokaal bestuur dat bestond, zoals nog vanaf 1814, uit 'steden, dorpen, heerlijkheden en districten". Zij werden alle vervangen door de ene uniforme gemeente. In de Thorbeckes Gemeentewet van 1851 kregen alle gemeenten dezelfde bevoegdheden, ongeacht de grootte van het territorium of het aantal van de inwoners. Een conservatieve meerderheid in de Tweede Kamer onder aanvoering van de Amsterdamse advocaat, Floris van Hall heeft tussen 1853 en 1856 nog wel geprobeerd wettelijk te differentiëren, maar die poging faalde.
Hoewel in de praktijk zowel door de provincie als door de centrale overheid gemeenten verschillend werden behandeld - vooral financieel - bleven alle gemeenten identieke constitutionele eenheden. Pas aan het einde van de twintigste eeuw is er in de Gemeentewet een "differentiatieartikel" (109 Gemeentewet) gekomen dat onderscheid tussen gemeenten mogelijk maakte. Incidenteel wordt er door wetgever of bestuur wel gebruik van gemaakt, maar veel systeem zit er niet in.
Over welke differentiatie zou het dan moeten gaan? Een commissie van de VNG, onder leiding van de Maastrichtse oud-wethouder Bovens zocht het in 2006 sterk in verschil tussen gemeentelijke instituties, zoals aantallen raadsleden of de benoemingswijze van de burgemeester. Gemeenten noch rijk, of deskundigen zagen daar iets in. Ook het gemeentebestuur kent voor de deelnemers en de burgers blijkbaar zijn archetypen.
Een nieuwe VNG-commissie in 2007, nu geleid door oud-minister Van Aartsen, ziet meer in differentiatie van taken. Niet iedere gemeente hoeft immers exact dezelfde diensten te kunnen verlenen. Toch is ook daar bezwaar tegen te maken, meent de commissie. Als gemeenten taken uitbesteden, weten inwoners al gauw niet meer waar zij aan toe zijn. Gaan gemeenten taken samen doen in gemeenschappelijke regelingen - de ene wel en de andere niet - ontstaat er eveneens onduidelijkheid en voorts grote bestuurlijke drukte. De commissie geeft de voorkeur aan zodanige herindeling van gemeenten dat deze alle in staat zijn de soms complexe opdrachten uit te voeren die bij hen worden neergelegd, zoals de uitvoering van de Wet werk en bijstand of de Wet maatschappelijke ondersteuning. Zou dat gebeuren, dan kan de Wet gemeenschappelijke regelingen zelfs verdwijnen, aldus de commissie-Van Aartsen.
Dat kon wel eens een verkeerde, al te technocratische route blijken te zijn. Er moeten dan gemeenten van minimaal ongeveer 60.000 inwoners komen. In het verstedelijkt gebied in het westen is dat waarschijnlijk de juiste aanpak, zoals ook in stedelijke gebieden als in Brabant, Gelderland en in Zuid-Limburg. Is het dat echter ook in dunbevolkte gebieden als Friesland, Groningen en Drente? Wat trouwens te doen met de Waddeneilanden en zelfs de grotere Zeeuwse eilanden? Zo belangrijk is gemeentelijke uniformiteit toch niet?
Zou het dan niet verkieslijk zijn om meer werk te maken van stelselmatige wettelijk onderscheid tussen gemeenten, zodat er een patroon ontstaat van small, medium en large? Grootstedelijke gemeenten ( large) zouden niet slechts alle, ook zeer gecompliceerde taken kunnen uitvoeren maar ook kunnen worden onttrokken aan provinciaal toezicht. Middelgrote gemeenten ( medium) oefenen alle, ook de complexe taken uit, maar blijven een zeker toezicht van provinciebesturen ondergaan. Wetten als de Wmo mogen voor deze gemeenten echter geen probleem vormen.
Zo blijft er ruimte voor kleinere ( small) gemeenten, die de complexe taken overlaten aan naburige stedelijke gemeenten (medium, large) en hun burgers daarheen verwijzen. Dan dienen zij overigens af te zien van de schijnzeggenschap van een gemeenschappelijke regeling. Maar de gevarieerde, minder ingewikkelde dienstverlening kunnen zij in zelfstandigheid blijven uitoefenen naast hun autonome bevoegdheden. Schaalvergroting is immers niet altijd een zegen.
Daardoor wordt niet elke herindeling overbodig. Soms is meer territorium nodig; soms is de ambtelijke steun structureel te beperkt en te kwetsbaar; soms zijn de vraagstukken eenvoudig te groot. Zelfs als het echt nodig is, blijft gemeentelijke herindeling echter een hels karwei. Misschien is het wijs om aan twee kanten tegelijk te beginnen: enerzijds met schaalvergroting; anderzijds met systematisch onderscheid naar taak.