Artikel I-42: Bijzondere bepalingen inzake de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht

De samenwerking op het terrein van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht (RVVR) wordt ingrijpend gewijzigd in het Grondwettelijk Verdrag. De RVVR-samenwerking komt met het Grondwettelijk Verdrag onder één verdragsregime, waarbij de gewone wetgevingsprocedure het uitgangspunt is voor besluitvorming. Bovendien zijn de inhoudelijke terreinen van de RVVR-samenwerking uitgebreid.

De verdragswijzigingen op het terrein van de RVVR-samenwerking vormen zonder twijfel een van de belangrijkste verworvenheden van het Grondwettelijk Verdrag. Zij beogen de Unie adequate instrumenten te geven teneinde bij te dragen aan oplossingen voor de uitdagingen waarmee lidstaten en burgers in toenemende mate worden geconfronteerd: terrorisme, grensoverschrijdende criminaliteit (zoals drugs- en mensenhandel) en asiel- en migratiestromen. Bovendien is de mogelijkheid geopend voor de Unie om de RVVR verder invulling te geven door de vestiging van een Europees openbaar ministerie.

Voor enkele lidstaten (Ierland, Denemarken en het Verenigd Koninkrijk) zijn de bestaande protocollen gehandhaafd (Protocollen 19 en 20), zodat zij niet volledig zullen deelnemen aan deze samenwerking. De Protocollen zijn op dit punt ten opzichte van de oude protocollen niet gewijzigd. Het is helaas niet mogelijk gebleken om de uitzonderingspositie voor deze lidstaten op te heffen. Wel bieden de Protocollen de mogelijkheid om op termijn volledig deel te nemen aan de RVVR-samenwerking. Een nadere toelichting op deze Protocollen is opgenomen in deel IV van deze memorie van toelichting.

De regering heeft actief bijgedragen aan de discussie over RVVR door deelname aan de werkgroep terzake en door de actieve inbreng van standpunten en schriftelijke bijdragen. De regering concentreerde zich daarbij op een verdragsregime voor de RVVR-samenwerking, waarbij de verworvenheden van nationale lidstaten niet uit het oog worden verloren. De regering heeft daarnaast tijdens de Conventie een discussienota ingebracht over het tot stand brengen van een 'Europese strafrechtsruimte', een kader waarbinnen op Europees niveau voor helder afgebakende terreinen een complete keten voor de strafrechtelijke handhaving kan gaan functioneren.

In het Verdrag is voorts een helder kader gekomen voor de gehele RVVR-samenwerking. Voor specifieke terreinen is daarbij respect voor nationale rechtsstelsels opgenomen en is ook voorzien in procedures om aandacht te vragen voor die nationale rechtsstelsels. De regering is tevreden over de bepalingen inzake de RVVR-samenwerking en beschouwt deze als een verbetering.

Artikel I-42 in Deel I van het Verdrag schetst in grote lijnen de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, die in Hoofdstuk IV van Titel III van Deel III wordt uitgewerkt.

Het tweede lid van artikel I-42 is nieuw. Hierin wordt de betrokkenheid van de nationale parlementen verwoord en verwezen naar specifieke bepalingen daarover in het beleidsdeel van het Verdrag. Nationale parlementen oefenen op basis van het Protocol betreffende de rol van de nationale parlementen van de lidstaten in de Europese Unie en het Protocol betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid controle uit op de voorstellen op dit terrein (Protocollen 1 en 2).

De nationale parlementen zijn voorts betrokken bij de evaluatie van de uitvoering van het beleidshoofdstuk over de RVVR (artikel III-260). Ten slotte is er een rol voor nationale parlementen naast het Europees Parlement bij het toezicht op Europol (artikel III-276) en de evaluatie van Eurojust (artikel III-273). Deze laatste rol dient in Europese wetten verder te worden uitgewerkt.

Algemene toelichting - Toepassing van de communautaire methode

Het Grondwettelijk verdrag boekt een grote vooruitgang op het vlak van justitie en binnenlandse zaken.

De Grondwet breidt eerst en vooral de communautaire methode uit tot de justitiële samenwerking in strafzaken en de politiële samenwerking, die tot nu toe geregeld werden via de intergouvernementele methode (3e pijler).

De voormalige specifieke rechtsinstrumenten en in het bijzonder het instrument van de Conventies worden afgeschaft ten voordele van de algemene rechtsinstrumenten (wet, kaderwet, verordening, besluit).

Met uitzondering van een beperkt aantal gevallen, is op deze gebieden voortaan de gewone wetgevingsprocedure (voorstel van de Commissie, gekwalificeerde meerderheid van stemmen in de Raad, medebeslissing van het Parlement) van toepassing.

De gekwalificeerde meerderheid van stemmen en de medebeslissing worden van toepassing op asiel, immigratie, justitiële samenwerking in strafzaken, de ondersteuningsmaatregelen op het gebied van de misdaadpreventie, de niet operationele maatregelen inzake politiële samenwerking, de ontwikkeling van Europol en Eurojust en de justitiële samenwerking in burgerzaken (met uitzondering van de maatregelen die betrekking hebben op het familierecht).

In de slotfase van de IGC werden er, op vraag van de landen waar de « Common Law » geldt, bepaalde aanpassingen ingevoerd, in het bijzonder op het vlak van de samenwerking in strafzaken, zonder dat daarbij het principe van de gekwalificeerde meerderheid van stemmen in het gedrang kwam Een lidstaat kan zich -- zoals gezegd -- tot de Europese Raad wenden wanneer hij van oordeel is dat een wetsvoorstel de fundamentele aspecten van zijn rechtssysteem schaadt. Door zich tot de Europese Raad te wenden wordt de wetgevingsprocedure opgeschort. Wanneer de Europese Raad, die zich uitspreekt bij eenparigheid van stemmen, niet binnen de 4 maanden tot een akkoord komt, kunnen de lidstaten die voorstander zijn van de betrokken maatregel automatisch een nauwere samenwerking uitwerken.

We merken ook op dat het Hof van Justitie voortaan ten volle bevoegd is op de gebieden die worden bestreken door de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht.

Algemene toelichting - Ontwikkeling van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht

De Grondwet legt ambitieuze doelstellingen vast voor de ontwikkeling van het beleid van de Unie. De Unie moet in naleving van de Conventie van Genève een uniforme asielstatus en een uniforme status voor personen die subsidiaire bescherming behoeven, vastleggen.

Er moet ook een gemeenschappelijke procedure voor alle lidstaten worden vastgelegd voor het verkrijgen van deze vormen van internationale bescherming. Het immigratiebeleid wordt een gemeenschappelijk beleid dat moet worden gevoerd met inachtneming van de nationale bevoegdheden.

De Unie zal haar inspanningen voortzetten met het oog op de wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen. Ze zal minimumvoorschriften kunnen vastleggen voor de harmonisatie van het materieel strafrecht en het strafprocesrecht. De bevoegdheden van Europol en Eurojust worden uitgebreid.

De Grondwet voorziet in de oprichting van een Europees openbaar ministerie dat bevoegd is voor de bestrijding van fraude in de begroting van de Unie, maar ook bevoegd zal kunnen zijn voor de bestrijding van zware criminaliteit met een grensoverschrijdend karakter. Er zal een permanent Comité worden opgericht om de operationele samenwerking op het gebied van binnenlandse veiligheid te bevorderen.

Specifiek voor dit artikel

In artikel I-42 worden de mogelijkheden opgesomd waarover de Unie beschikt om een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht tot stand te brengen :

• - 

  de vaststelling van Europese wetten of kaderwetten om, zo nodig, de wetgevingen van de lidstaten onderling aan te passen

• - 

  het verhogen van het onderling vertrouwen tussen de bevoegde autoriteiten, in het bijzonder op basis van de wederzijdse erkenning van gerechtelijke en buitengerechtelijke beslissingen

• - 

  de operationele samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten

De ruimte van vrijheid, veiligheid en recht wordt op basis van de huidige verdragen gedeeltelijk geregeld door de communautaire methode (1e pijler) (asiel, immigratie, justitiële samenwerking in burgerlijke zaken) en gedeeltelijk door een meer intergouvernementele methode (politiële en justitiële samenwerking in strafzaken).

De Grondwet maakt een eind aan deze opdeling. De ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, waarvan de bepalingen samengebracht zijn in deel III, wordt voortaan in haar geheel bestreken door de communautaire methode. Dit is een van de belangrijke punten van vooruitgang in de Europese Grondwet.

In lid 2 staat evenwel een zeer beperkt aantal afwijkende regels :

• - 

  Hoewel in de communautaire methode het initiatiefrecht op wetgevend gebied in principe voorbehouden is voor de Commissie, behouden de lidstaten een eigen initiatiefrecht op het gebied van politiële en justitiële samenwerking in strafzaken. Zo kan een voorstel worden ingediend op initiatief van een vierde van de lidstaten (artikel III-260). Op dit ogenblik is het zo dat de lidstaten over een individueel initiatiefrecht beschikken.

• - 

  De nationale parlementen worden betrokken bij evaluatiemechanismen van de uitvoering van het Uniebeleid door de lidstaten, bij de politieke controle van Europol en bij de evaluatie van de activiteiten van Eurojust.