Artikel I-9: De grondrechten

Zie ook:

Al in een vroeg stadium bestond overeenstemming over de opname van grondrechten in het Grondwettelijk Verdrag [Werkgroep II 'Handvest' van de Europese Conventie]. De wijze waarop deze grondrechten moesten worden opgenomen heeft wel tot veel discussie geleid. Twee thema's speelden daarbij een rol. Allereerst is de mogelijkheid van incorporatie van het Handvest van de Grondrechten van de Unie in het Grondwettelijk Verdrag besproken. In de tweede plaats is de toetreding van de Unie tot het op 4 november 1950 te Rome totstandgekomen Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM; Trb. 1951, 154) uitgebreid aan de orde geweest.

Dit heeft geleid tot het volgende resultaat. Er is een rechtsbasis opgenomen in Deel I om de Unie te kunnen laten toetreden tot het EVRM. Het Handvest van de Grondrechten is opgenomen in Deel II, met inbegrip van een aantal verduidelijkende aanpassingen voor de toepassing ervan. Bovendien is de Toelichting bij het Handvest opgenomen in een Verklaring bij de Slotakte (Verklaring 12). Deze Toelichting schept zelf geen rechtsgevolgen, maar vormt wel een belangrijke interpretatiebron. Zij heeft daarom terecht een plaats gekregen bij de slotdocumenten.

De regering is ingenomen met het bereikte resultaat. Door de opname van het Handvest van de Grondrechten in het Grondwettelijk Verdrag, alsmede het vooruitzicht van toetreding van de Unie tot het EVRM wordt het rechtstatelijk en democratisch karakter van de Unie bevestigd en versterkt. Het belang daarvan voor de Unie, lidstaten en burgers kan moeilijk worden overschat. Tegelijkertijd is duidelijkheid bereikt over de draagwijdte van het Handvest. Dat is winst voor de burger en een belangrijk gegeven voor al degenen die in de toekomst het Handvest moeten toepassen.

Het is duidelijk dat zowel de instellingen van de Unie als de lidstaten bij de uitvoering van het Europese recht zich moeten houden aan de grondrechten. Dit kan ook door de rechterlijke colleges van de Unie en de lidstaten worden getoetst. Voor een nadere toelichting op dit punt zij verwezen naar de toelichting bij Deel II van het Grondwettelijk Verdrag.

Artikel I-9, is geïnspireerd op artikel 6 van het EU-Verdrag. Deze bepaling is nauw verbonden met de in artikel I-2 opgenomen waarden van de Unie, namelijk eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten, waaronder de rechten van personen die tot minderheden behoren.

In het eerste lid van artikel I-9 is vastgelegd dat de Unie de rechten, vrijheden en beginselen erkent, die zijn verankerd in het Handvest van de Grondrechten, dat is opgenomen in Deel II.

Artikel I-9, tweede lid, bepaalt dat de Unie zal toetreden tot het EVRM en dat deze toetreding geen invloed zal hebben op de bevoegdheden van de Unie, zoals gedefinieerd in deze Grondwet. De regering is voorstander van de toetreding van de Europese Unie tot het EVRM. Op deze wijze kan de Unie verantwoordelijk worden gehouden voor schendingen van het EVRM door haar instellingen, organen en instanties, op gelijke voet als de lidstaten van de Raad van Europa in Straatsburg ter verantwoording kunnen worden geroepen.

Bij artikel I-9, tweede lid, behoort het Protocol inzake de toetreding van de Europese Unie tot het EVRM (Protocol 32). Dit Protocol voorziet onder meer in de instandhouding van de specifieke kenmerken van de Unie en van het recht van de Unie bij toetreding tot het EVRM. Het betreft hier in het bijzonder de specifieke voorwaarden van de eventuele deelname van de Unie aan de toezichthoudende instanties van het EVRM. Tevens is in dit Protocol bepaald dat de toetreding de bevoegdheden van de Unie en haar instellingen onverlet laat. Ook beoogt dit Protocol te waarborgen dat de positie van de lidstaten ten aanzien van het EVRM en de daaraan gehechte protocollen ongewijzigd blijft. Daarbij kan worden gedacht aan eventuele voorbehouden en het feit dat niet iedere lidstaat bij alle protocollen van het EVRM partij is.

Artikel I-9, tweede volzin, en het Protocol inzake de toetreding van de Europese Unie tot het EVRM moeten zo worden gelezen dat het bestaan van bepaalde grondrechten op zich geen nieuwe bevoegdheden voor de Unie creëert. De regering is van mening dat de toetreding van de Unie tot het EVRM gevolgen heeft voor de bevoegdheden van de Unie en haar instellingen, voortvloeiende uit de in het EVRM neergelegde verdragsverplichtingen en het bindende karakter van de arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM). Wanneer de Unie partij is bij het EVRM kan de Unie op dezelfde voet als de andere partijen bij het EVRM worden aangesproken op schending van de in het EVRM neergelegde verplichtingen. Dit kan ook gevolgen hebben voor de uitoefening door de Unie van de haar verleende bevoegdheden. Het is echter niet zo dat de toetreding nieuwe bevoegdheden in het leven roept.

Met betrekking tot de voorbehouden die door de lidstaten bij het EVRM zijn gemaakt, geldt primair dat deze blijven gelden. Dit betekent echter niet dat de positie van lidstaten ten aanzien van het EVRM en de daarbijbehorende Protocollen niet zou kunnen worden beïnvloed door de toetreding van de Unie tot het EVRM. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer de toetreding van de Unie niet gepaard gaat met voorbehouden die overeenstemmen met voorbehouden die een lidstaat heeft gemaakt. Dit zal bij de voorbereiding van de toetreding moeten worden bezien. Daarbij moet rekening worden gehouden met het feit dat de voorbehouden die door lidstaten zijn gemaakt naar aard, inhoud en strekking nogal uiteen lopen. Dit is te meer van belang aangezien niet is uitgesloten dat de toetreding van de Unie tot de Protocollen bij het EVRM tot meer of andere verplichtingen leidt dan een lidstaat uit eigen hoofde was aangegaan.

De regering meent dat na toetreding van de Unie, lidstaten die voorbehouden bij het EVRM hebben gemaakt hier geen beroep meer op zullen kunnen doen, voor zover zij handelen ter implementatie van EU-recht en de Unie een overeenkomstig voorbehoud niet heeft gemaakt. Hetzelfde geldt mutatis mutandis voor lidstaten die geen partij zijn bij een bij het EVRM behorend protocol. Hierbij moet in het bijzonder bedacht worden dat de voorbehouden van een lidstaat hun gelding behouden ten aanzien van optreden van die lidstaat op gebieden waarop de Unie geen bevoegdheid heeft, of die bevoegdheid nog niet heeft uitgeoefend.

Wat betreft de toepassing van het statenklachtrecht van artikel 33 van het EVRM tussen de lidstaten van de Unie onderling na toetreding van de Unie tot het EVRM kan het volgende worden opgemerkt. Ingevolge artikel 3 van Protocol nr. 32 zal toetreding geen afbreuk mogen doen aan artikel III-375, tweede lid, van het Grondwettelijk Verdrag. Ingevolge deze bepaling verbinden de lidstaten zich ertoe een geschil betreffende de uitlegging of de toepassing van het Grondwettelijk Verdrag niet op andere wijze te doen beslechten dan in het Grondwettelijk Verdrag is voorgeschreven (een zelfde verplichting geldt ingevolge artikel 292 van het EG-Verdrag).

Een geschil tussen twee lidstaten over de toepassing van het Unie-recht zal dus volgens de procedures van het Grondwettelijk Verdrag moeten worden beslecht. Een expliciete uitzondering op artikel 33 EVRM van deze strekking in het toetredingsverdrag van de Unie tot het EVRM kan eventuele twijfel hieromtrent wegnemen. Het statenklachtrecht van artikel 33 EVRM dient echter onverkort te blijven gelden voor zover lidstaten van de Unie een geschil met elkaar hebben waarbij het Unie-recht niet in het geding is. Ook ligt het in de rede dat de Unie zelf, na toetreding tot het EVRM, de bevoegdheid krijgt om op grond van artikel 33 EVRM een statenklacht in te dienen.

In een aan de Slotakte gehechte Verklaring bij deze bepaling wordt de wens uitgesproken dat de bestaande regelmatige dialoog tussen het Hof van Justitie van de Europese Unie en het Europese Hof voor de Rechten van de Mens na deze toetreding zou kunnen worden versterkt (Verklaring 2). De regering hecht in het bijzonder belang aan een regelmatige dialoog tussen de Luxemburgse en Straatsburgse Hoven, en verwelkomt een versterking daarvan teneinde divergerende interpretaties van de bepalingen uit het EVRM te voorkomen.

Artikel I-9, derde lid, bepaalt dat de grondrechten, zoals zij door het EVRM worden gewaarborgd en zoals zij voortvloeien uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten, als algemene beginselen deel uitmaken van het recht van de Unie. Deze bepaling komt overeen met artikel 6, tweede lid, van het EU-Verdrag. Zij zal na de in het tweede lid voorziene toetreding van de Unie tot het EVRM, van waarde blijven voor de grondrechten afkomstig uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten.

Algemene toelichting

Elke democratische samenleving is gebaseerd op gemeenschappelijke waarden en op de eerbiediging van de grondrechten. Deze waarden en rechten worden ten volle in aanmerking genomen in de Europese Grondwet.

De Grondwet herinnert aan de waarden van de Unie : eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en de eerbiediging van de mensenrechten. Een Europese staat die wil toetreden tot de Unie moet deze waarden eerbiedigen.

Zoals ook België had voorgesteld maakt het Handvest van de Grondrechten integrerend deel uit van de Europese Grondwet. Het Handvest was door de Unie als een politieke verklaring afgekondigd. Het Handvest maakte echter geen deel uit van de Verdragen van de Unie, en was dus juridisch niet rechtstreeks bindend. Dankzij de opname in de Grondwet krijgt het Handvest een grondwettelijke waarde.

De Grondwet maakt ook de weg vrij voor de toetreding van de Unie tot het Europees Verdrag ter bescherming van de rechten van de mens. België is voorstander van deze toetreding, die door voorgaande IGC's werd afgewezen.

Bij dit artikel

Artikel I-9 bepaalt dat het Handvest voor de grondrechten als deel II in de Europese Grondwet wordt opgenomen (infra).

Volgens de formulering in lid 2 van hetzelfde artikel zal de Unie toetreden tot het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Alle lidstaten van de Unie zijn partij bij dit verdrag, dat werd opgesteld in het kader van de Raad van Europa. Over de toetreding van de Europese Gemeenschap als zodanig werd echter al jaren binnen de Unie gedebatteerd. Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen wees in zijn advies 2/94 de toetreding af, wegens het ontbreken van de communautaire bevoegdheid om dit te doen.

Het Grondwettelijke verdrag maakt een einde aan dit onvermogen. Zo kunnen de afzonderlijke handelingen van de Unie en de lidstaten na de toetreding van de Unie tot het Europees verdrag onderworpen worden aan de externe controle van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens te Straatsburg. We merken op dat de tekst die goedgekeurd werd door de IGC (« De Unie treedt toe ») directer is dan de formulering die de Conventie had voorgesteld (« De Unie streeft naar toetreding »). De IGC heeft ook een bijkomend protocol goedgekeurd dat de verbintenis van de Unie om toe te treden tot het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens vervolledigt.

Het Protocol preciseert dat in het toetredingsakkoord van de Unie tot het Verdrag rekening moet worden gehouden met de kenmerken van de Unie, in het bijzonder wat betreft :

• - 

  de te treffen regelingen voor de deelname van de Unie aan de controleorganen van het Verdrag.

• - 

  de mechanismen die ervoor moeten zorgen dat verzoeken op de juiste manier gericht worden aan ofwel de lidstaten ofwel de Unie.

Er wordt ook gepreciseerd dat de toetreding van de Unie geen invloed mag hebben op de bevoegdheden van de Unie, op de interpretatiebevoegdheid van het Unierecht door het Hof van Justitie van de Europese Unie en op de situatie van de lidstaten tegenover het Verdrag (tot bescherming van de rechten van de mens).

Lid 3 van artikel I-9 is geïnspireerd door het huidige artikel 6 VEU en vult de bescherming van de grondrechten aan door te vermelden dat de Unie, naast het Handvest, als algemene rechtsbeginselen nog twee andere bronnen erkent en eerbiedigt, namelijk het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (zelfs vóór de toetreding van de Unie), en de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben. Deze aanvullende inspiratiebronnen kunnen dus in overweging genomen worden door het Hof van Justitie van de Europese Unie.