Pleidooi voor grondwetsherziening (2)

16 juni 2023, column J.Th.J. van den Berg

De vader van de Amerikaanse onafhankelijkheidsverklaring, Thomas Jefferson, vond in 1789 dat een grondwet minimaal eens in de twintig jaar moest worden herschreven om te voorkomen dat ‘de doden zouden gaan regeren over de levenden’. Een van de grote schrijvers aan de Amerikaanse Constitutie, James Madison, aan wie Jefferson dit schreef dacht er heel anders over. Een constitutie wordt voor de eeuwigheid gemaakt en moet vooral niet worden gewijzigd¹⁾.

Tussen deze twee uitersten valt te kiezen. In de negentiende en vroege twintigste eeuw overheerste bij ons de gedachte dat er periodiek voldoende reden was om in een staatscommissie van politici en deskundigen de hele Grondwet aan een herziening te onderwerpen. Een kleine veertig jaar na de radicale herziening van 1848 onder Thorbeckes leiding werd tot zulk een algehele herziening besloten. Deze werd geleid door minister van Binnenlandse Zaken, Jan Heemskerk, een behoudend liberaal, en Jan Buijs, Leids hoogleraar in het staatsrecht. De hele Grondwet werd ‘door gevlooid’, maar twee belangrijke verlangde hervormingen kwamen er in 1887 alleen in vage compromisvorm: de bekostiging van het bijzondere onderwijs en de uitbreiding van het kiesrecht²⁾. Dat werk moest alsnog worden voltooid met behulp van een beperkte herziening in 1917, die de onderwijspacificatie en het algemene kiesrecht tot stand bracht.

Juist dat was weer reden om na invoering van het algemene kiesrecht in 1918 de Grondwet als geheel aan herziening te onderwerpen: veertig jaar maatschappelijke verandering, industrialisatie en een wereldoorlog waren voldoende aanleiding. Aan hervormingen van belang leverde het allemaal niet veel op; na een enthousiast begin zakte de hervormingsdrift nogal in elkaar, ook dankzij minister Ruijs de Beerenbrouck, die liever lui dan moe was³⁾. Een naoorlogse poging in de jaren vijftig, na de dekolonisatie van Indonesië, eindigde ook hoofdzakelijk in teleurstelling. Totdat het hervormingsverlangen van de jaren zestig van de vorige eeuw zich van het parlement meester maakte. Dat leidde tot de instelling van de Staatscommissie Cals-Donner, die ging werken aan een algehele herziening.

Twee ontwikkelingen liepen daarbij door elkaar⁴⁾: de ene was die van de hoop op politieke vernieuwing met een ander kiesstelsel en een gekozen premier. Daar kwam niets van terecht. De andere ontwikkeling was een naoorlogse grondwetsdoctrine, afkomstig van K.C. Wheare, hoogleraar in Oxford, die vond dat een grondwet het absolute minimum moest regelen en alleen datgene wat juridisch viel vast te leggen. Die leer schopte het een stuk verder en maakte dat de Grondwet van 1983, het uiteindelijk resultaat van alle inspanningen sedert 1967, een relatief kaal en slecht leesbaar werkstuk werd. Wat wel nieuw was: het bijeenplaatsen van de grondrechten en de toevoeging van sociale grondrechten aan de klassieke vrijheidsrechten.

Sindsdien is er wel het een en ander gebeurd. De symboolwaarde van de Grondwet is weer een stuk belangrijker geworden, niet het minst dankzij het voorop stellen van de grondrechten. In de vorige column heb ik geattendeerd op de betekenis van de Grondwet voor de vele nieuwe Nederlanders en sinds de coronapandemie voor bijna elke Nederlander, ongeacht herkomst. De vraag is opnieuw opgekomen: voor wie wordt een grondwet eigenlijk geschreven? Toch niet alleen voor staatsrechtjuristen? Is het in de kern eigenlijk wel een exclusief juridisch document?

Een begin van verandering is al veroorzaakt door de Staatscommissie-Thomassen die in 2010 rapporteerde, maar helemaal nergens een poot aan de grond leek te krijgen. Totdat de Eerste Kamer op initiatief van haar leden Hans Engels en Pia Lokin-Sassen per motie aandrong op respectievelijk een ‘algemene bepaling’ die verklaarde dat Nederland een democratische rechtsstaat is en daarnaast overname van het Europese beginsel van het ‘eerlijk proces’. Beiden hebben intussen hun zin gekregen: de Tweede Kamer ging uiteindelijk overstag. Dat zou teken moeten zijn voor meer systematische bezinning op karakter en inhoud van de Grondwet. Mag het, vijftig jaar na Cals-Donner?

Een paar kwesties ter illustratie: wat te doen met de sociale grondrechten⁵⁾ die ‘stiekem’ aan betekenis hebben gewonnen? Moet de overkoepelende rol van de EU nog langer worden doodgezwegen? Kan het onderdeel over het koningschap wat minder uitbundig⁶⁾? Hoe te denken over de samenhang tussen mogelijk referendum, constitutioneel toetsingsrecht en de plaats van de Eerste Kamer? Voor wie is het kiesrecht eigenlijk bestemd: voor Nederlanders of voor ingezetenen?

Meer redenen voor grondige herziening, zou je zeggen, dan in de twintigste-eeuwse, zo ‘vernieuwingsgezinde’ jaren zestig.

Dit is de tweede van een serie van drie columns die tezamen een pleidooi vormen voor een nieuwe, algehele herziening van onze Grondwet.