Minderheidskabinet in historisch perspectief

17 september 2021, column Bert van den Braak

Anders dan bijvoorbeeld Denemarken en Zweden kent ons land geen traditie van minderheidskabinetten. Voor zover ze er waren ging het lange tijd om overgangskabinetten, die vooral tot taak hadden nieuwe verkiezingen uit te schrijven. Uit die relatief geringe ervaring kunnen slechts beperkt conclusies worden getrokken. De ervaringen van de afgelopen tien jaar, waarin kabinetten vooral rekening moesten houden met het ontbreken van een meerderheid in de Eerste Kamer, zijn eigenlijk nuttiger.

Eerst iets over de geschiedenis van minderheidskabinetten. Pas sinds omstreeks 1880 was er een geleidelijke overgang van individueel opererende Kamerleden naar fracties (toen nog Kamerclubs geheten). Die waren echter veel minder homogeen dan tegenwoordig, waarbij er bij het stemgedrag een grote mate van vrijheid was. Kabinetten moesten dus, ook als er op papier een meerderheid was, tijdens de kabinetsperiode naar steun voor begrotingen en wetgeving zoeken. Het alom als succesvol beschouwde liberale kabinet-Pierson (1897-1901) steunde feitelijk slechts op 36 zetels (gematigde en vooruitstrevende liberalen). Daarnaast waren er conservatief-liberalen en radicalen, die 'links' (liberalen) samen een krappe meerderheid van 52 zetels (van de 100) gaven. Op steun van allen kon echter lang niet altijd worden gerekend. De bekende Leerplichtwet (1900) haalde het in de Tweede Kamer bijvoorbeeld dankzij steun van twee katholieken (Schaepman en Kolkman). Dat was in beperkte mate ook zo tijdens het liberale minderheidskabinet-De Meester, zij het dat dit kabinet al vrij snel ten val kwam over de defensiepolitiek. Spiegelbeeldig gaven liberalen en sociaaldemocraten de kabinetten-Kuyper (1901-1905) en -Heemskerk (1908-1913), die regeerden met 'gedoogsteun' van de christelijk-historischen, geregeld steun bij wetgeving.

Vanaf 1918 konden kabinetten, uitgezonderd overgangskabinetten, in de Tweede Kamer altijd op een meerderheid 'rekenen'¹⁾, al ging het soms om 'gedoogsteun'. Het kabinet-Zijlstra (1966-1967) kon feitelijk rekenen op steun van de CHU en het voortgezette kabinet-Biesheuvel (1972-1973) kreeg bij zijn begroting steun van kleinere fracties ter rechterzijde. Tijdens het kabinet-Balkenende III (2006-2007) was die steun er van LPF, D66 en christelijke fracties. Na de val van Rutte I werd een tijdelijke 'coalitie' gevormd met D66, GroenLinks en CU ('de Kunduz-coalitie'). Zo werd steeds ad hoc een meerderheid gezocht en gevonden. Interim-kabinetten hadden in de regel wel iets minder slagkracht, in de zin dat omstreden wetsvoorstellen tot na formatie van een nieuw kabinet bleven liggen. Het kabinet-Zijlstra (KVP, ARP) bracht daarentegen, met steun van onder andere de PvdA, de Omroepwet tot stand. In zijn algemeenheid geldt voor wetgeving dat die in het parlement veel breder steun krijgt dan alleen van de regerende partijen. Hetzelfde geldt voor de (ontwerp-)begrotingen. Het is zelfs uitzondering dat fracties daar tegen stemmen.

De jaren 2010-2017 en 2019-2021 waarin de kabinetten-Rutte niet op een meerderheid in de Eerste Kamer konden rekenen, laat zien dat onderhandelingen met oppositiefracties op deelterreinen eveneens voor bredere steun kunnen zorgen. Die akkoorden werden steeds in de Tweede Kamer gesloten, met als impliciete veronderstelling dat geestverwante fracties in de Eerste Kamer zich daaraan ook zouden conformeren. Uiteraard bestaat niettemin de kans dat leden van die fracties toch tegen stemmen. Tijdens Rutte II waren het overigens alleen een keer drie leden van regeringspartij PvdA die dat deden²⁾.

Bij wetgeving en begrotingen bieden onderhandelingen om tot een meerderheid te komen uiteraard kansen, uitgaande van het principe: voor wat, hoort wat. Als partijen in het centrum regeren, kan er zowel ter linker- als rechterzijde naar steun worden gezocht. De versplintering in beide Kamers kan daarbij wel een complicerende factor zijn. Als 'links' steun wordt gezocht en gevonden, dan zal de bereidheid daartoe ter rechterzijde afnemen, en omgekeerd. En gezien de geringe omvang van fracties (zeker in de Eerste Kamer) zijn al snel twee of drie 'tijdelijke' partners nodig. Een minderheidskabinet moet vooral voorkomen dat er een gezamenlijk front ontstaat tegenover het kabinet. In de periode van het kabinet-Rutte III wisten de vier regeringsfracties steeds te verhinderen dat moties van wantrouwen of afkeuring een meerderheid kregen. Zij beheersten dankzij hun (weliswaar krappe) meerderheid bovendien de Tweede Kameragenda. Dat verdwijnt in het geval van een minderheidskabinet.

Zo is een minderheidskabinet historisch gezien minder hachelijk dan het wellicht lijkt. Niettemin zitten er grotere risico's aan. Groter dan wanneer een kabinet mag vertrouwen op steun van een Kamermeerderheid (en zeker als dat voor beide Kamers geldt). Wisselende meerderheden zijn denkbaar, maar kunnen wel degelijk de slagkracht en een vaste koers beperken. Een minderheidskabinet kan er bovendien niet volstrekt op rekenen dat een eventueel machtswoord indruk maakt, al zal het veroorzaken van een crisis (en nieuwe verkiezingen) evenmin lichtzinnig gebeuren.