De ene norm is de andere niet

11 oktober 2019, column J.Th.J. van den Berg

De Raad van State heeft dit jaar, zoals eerder al gemeld, twee keer advies uitgebracht naar aanleiding van de Miljoenennota: het traditionele jaarlijkse advies over de Rijksbegroting en daarnaast de voorgeschreven halfjaarlijkse beoordeling van de getrouwheid aan Europese budgetvoorschriften. Het ‘Europese stuk’ was nogal kritisch over de Rijksbegroting, omdat die niet zou voldoen aan de nationale budgetteringsnorm (de Zalmnorm) die sinds 1994 daarvoor wordt gehanteerd. Beetje erg doctrinair, zo heb ik vorige keer betoogd¹⁾.

Maar, er gebeurde nog iets eigenaardigs: eerder genoemd Europees stuk gaat ook - ietwat wonderlijk – in op de normering van de uitkering aan het Gemeentefonds. Natuurlijk hebben die uitkeringen wel iets met het totaal van de overheidsfinanciën te maken, maar of die nu deel moeten uitmaken van een beoordelend document over Europese voorschriften is de vraag.

Wat niet wegneemt dat het interessant is wat de Raad van State daarover schrijft. Nog boeiender: als hij het heeft over de Zalmnorm dan houdt hij orthodox vast aan de norm, ook al is de realiteit inmiddels een andere dan in 1994. Als het echter gaat over de norm waarmee de uitkering aan het Gemeentefonds wordt vastgesteld, vindt de Raad dat de norm aan verandering toe is, omdat zij onvoldoende rekening houdt met de werkelijkheid. De ene norm is klaarblijkelijk de andere niet.

Sinds de tweede helft van de jaren tachtig zijn rijksoverheid en gemeenten overeengekomen dat de uitkering aan de gemeenten – hun belangrijkste inkomstenbron – jaarlijks meebeweegt met de netto-rijksuitgaven. De innerlijke logica ervan is ver te zoeken, want waarom zouden gemeenten minder geld behoeven uit te geven als het rijk bezuinigt, of omgekeerd? En, verschilt het rijksuitgavenbeleid naar zijn aard niet sterk van dat van gemeenten? In de tijd dat ik werkzaam was bij de VNG stelden wij soms vast dat de rijksoverheid was gedwongen tot plotse extra uitgaven voor bij voorbeeld de bestrijding van een varkenspestepidemie of een orkaan op de Antillen, die vervolgens automatisch leidde tot verhoging van de uitkering aan het Gemeentefonds. Immers, de norm was ‘samen de trap op en samen de trap af.’ Met of zonder orkanen of varkenspest.

Toch werd vastgehouden aan deze ‘trap op trap af-norm’, omdat zo iedereen wist waar hij aan toe was. Deze normering van de uitkering aan het Gemeentefonds (en by the way: het Provinciefonds) was een gevolg van de draconische bezuinigingen waartoe het eerste kabinet-Lubbers (1982–1986) zich gedwongen had gezien en die had geleid tot een onevenredig zware bezuiniging op Gemeente- en Provinciefonds. Daartegen kwamen gemeenten en hun vereniging, de VNG, in opstand.

Uiteindelijk leidde dat tot de conclusie dat gemeenten zich niet konden onttrekken aan de noodzaak mee te ‘lijden’ indien het Rijk middelen te kort kwam, maar ook mee moesten profiteren als het Rijk beter in de slappe was zat. Iedereen tevreden, afgezien dan van die varkenspest. Het is en blijft een ietwat rare norm, zoals ook Zijlstranorm en Zalmnorm (lees mijn vorige column) dat zijn. Ze zijn zuiver financieel bepaald en houden geen enkele rekening met de dynamiek van het overheidsbeleid. Voor de Raad van State is dat geen aanleiding de Zalmnorm ter discussie te stellen maar wel de normering van het Gemeentefonds.

Overigens is er alle reden voor het laatste. Gemeenten worden al een aantal jaren getroffen door drastische bezuinigingen op hun belangrijkste inkomsten: tot voor kort als gevolg van rijksbezuinigingen in crisistijd. Die mogen voorbij zijn, maar nu geeft het Rijk lang niet uit wat het heeft begroot: dat heet ‘onderuitputting’ en dat is erg prettig voor de minister van Financiën, maar niet voor de gemeenten, die stelselmatig minder krijgen dan hun in het vooruitzicht was gesteld.

Het probleem wordt voor de lokale overheden verergerd, omdat door de decentralisatie van het sociale beleid gemeenten voor hoge en naar hun aard moeilijk beheersbare uitgaven worden gesteld. Het Rijk mag desnoods het begrotingstekort laten oplopen, maar gemeenten mogen dat niet. Die komen nu overal in de knel. Terecht dus dat de Raad hier wel de realiteit voor de norm laat gaan en adviseert om naar alternatieven voor de normering van het Gemeentefonds uit te kijken. De Tweede Kamer heeft dit najaar die gedachte wijselijk overgenomen en het kabinet heeft vervolgens een nader onderzoek beloofd. Wie weet..?