Een al te doctrinair advies

27 september 2019, column J.Th.J. van den Berg

Sinds jaar en dag levert de Raad van State (officieel intussen: de Afdeling advisering van de Raad van State) een advies over de Miljoenennota en het begrotingsbeleid van de regering. Tegenwoordig krijgen wij er zelfs twee tegelijk. Dat komt omdat naast het traditionele advies over de Miljoenennota er een document is bijgekomen waarin de Raad, als onafhankelijk begrotingstoezichthouder, halfjaarlijks oordeelt over de naleving van de Europese begrotingsregels zoals die door de Europese Unie zijn vastgesteld.

De beide stukken hoeven elkaar niet te bijten, maar in de praktijk blijken ze dat, althans dit jaar, wel te doen. Dat komt omdat niet alleen het advies over de Miljoenennota ingaat op het begrotingsbeleid van het kabinet, maar ook en meer nog het stuk ter beoordeling van de trouw aan Europese voorschriften. Het laatste zou immers kunnen volstaan met het oordeel of de Rijksbegroting beantwoordt aan Europese maatstaven. Het zou dan een kort stuk worden, want die trouw aan Europese regels blijkt in deze Rijksbegroting verzekerd.

Dat zag er blijkbaar niet spannend genoeg uit en dus is is de Raad in zijn ‘Europese stuk’ uitvoerig ingegaan op de vraag of de begroting ook beantwoordt aan eigen Nederlandse (niet-wettelijke!) begrotingsregels, ook wel het ‘trendmatig begrotingsbeleid’ genoemd. Het stuk wekt aldus ook in het nationale deel de schijn meer dan advies te zijn, namelijk een beoordeling. Voor een orgaan dat zo moet letten op de ‘juiste manieren’ een vreemde manoeuvre. Zou de Raad er niet verstandiger aan doen beide stukken scherper uit elkaar te houden, ook al zou het Europese verhaal dan erg kort worden?

Het advies over het begrotingsbeleid is gewoonlijk van belang, omdat de Raad van State meer dan eens een ander perspectief kiest dan in de politiek gebruikelijk is en daardoor soms tot verrassende inzichten leidt. De adviezen krijgen helaas echter vaak minder aandacht dan ze verdienen.

Dit jaar was de aandacht (in de media) onmiskenbaar groter dan anders, maar of die ook verdiend was? De regering maakt in de Miljoenennota duidelijk dat er na jaren van louter bezuinigen en bovendien onder bijzondere omstandigheden – een rente van nul procent of zelfs negatieve rente – er als het ware een kwalitatieve sprong nodig en mogelijk is, wil er van het klimaatakkoord en het pensioenakkoord, alsmede de revitalisering van de bouwnijverheid iets terechtkomen. Er moet ruimte worden geschapen voor omvangrijke investeringen en dus wordt er gedacht aan een ruim bemeten investeringsfonds waarvoor op de kapitaalmarkt (praktisch voor niks) kan worden geleend. Onder die omstandigheden is er alle reden om eenmalig het tredmatig begrotingsbeleid - lees: de ‘naleving’ van de Zalmnorm - te verlaten en de overheidsuitgaven op een hoger niveau te brengen. Dit te meer, omdat de overheidsinkomsten dat ruimschoots mogelijk maken.

Het is dan nogal doctrinair en dus weinig inventief om te komen vertellen dat de normatieve orthodoxie wordt verlaten. Dat weten ze bij Financiën heus wel, wat minister Hoekstra ook laat blijken in zijn reactie. Net als eerder in de parlementaire geschiedenis het geval was met de Zijlstranorm heeft het zijn voordelen zich naar zulke norm te gedragen, maar zich ook bewust te zijn van de bezwaren van een begrotingsbeleid dat zich louter door financiële doctrines laat leiden. Geen rekening houden met de dynamiek die in de rijksuitgaven besloten ligt is uiteindelijk levensgevaarlijk. Ieder die de norm heilig verklaart, zou zich moeten realiseren dat dan vroeg of laat de rijksuitgaven eenvoudig exploderen,

De geschiedenis met de Zijlstranorm (die niet wezenlijk afwijkt van de Zalmnorm waarmee vandaag wordt gewerkt) toont de beperkingen ervan aan. In 1963 vertrok Zijlstra als minister van Financiën in de overtuiging dat hij ‘het paard aan de teugel’ had gehouden, zoals hij zelf beweerde. Terecht schrijft zijn biograaf Harmsma¹⁾, dat hij nog niet weg was of ‘het paard sloeg op hol’. Niet omdat Zijlstra was vertrokken, maar omdat de overheidsfinanciën (en de lonen) volgens veler verwachting behalve die van Zijlstra explodeerden. Hij had de kwalitatieve dynamiek in de rijksuitgaven niet willen zien. Het huidige kabinet is aan die onachtzaamheid ontsnapt; de Raad van State helaas niet.

Dat is overigens (gelukkig) niet alles wat over deze beoordeling, die in de kern een advies is, kan worden gezegd. Daarover meer in mijn volgende column.