Het moet en kan anders: rechtstreeks

22 maart 2019, column Bert van den Braak

Alom wordt de overheersing van de Provinciale Statenverkiezingen door landelijke thema's gelaakt. Een zuivere kiezersuitspraak over het provinciale bestuur is eigenlijk niet mogelijk, omdat kiezers met één stem over twee onvergelijkbare zaken moet beslissen. Het mag waar zijn zoals Van den Berg vorige week stelde dat de betekenis van de Eerste Kamerverkiezingen wordt overschat¹⁾, landelijke politici deden er alles aan om kiezers anders te doen geloven. Je kunt het de kiezers dan niet kwalijk nemen dat zij hun stem op grond van 'landelijke' overwegingen bepalen.

De wijze van verkiezen van de Eerste Kamer dateert uit 1848. Toen Thorbecke met zijn voorstellen tot democratisering van het staatsbestel kwam, stelde hij voor de Eerste Kamer, net als de Tweede Kamer, rechtstreeks te laten kiezen. Het verschil zou zijn dat de eisen voor het Eerste Kamerlidmaatschap hoger zouden zijn. De overwegend conservatieve Tweede Kamer wees rechtstreekse verkiezing af. Sommigen wilden vasthouden aan het koninklijk benoemingsrecht. Een ambtenaar van Justitie kwam toen met de suggestie om de Eerste Kamer indirect te laten kiezen. Net als voorheen bij de Tweede Kamerverkiezingen moesten de Provinciale Staten daarmee worden belast. Minister Donker Curtius, die de voorstellen tot grondwetsherziening in het parlement verdedigde, nam die suggestie over.

En zo kregen we voor de Eerste Kamer een stelsel van getrapte verkiezing. De leden werden voor negen jaar gekozen, waarbij iedere drie jaar een derde deel aftredend was. Om te worden gekozen, was een absolute meerderheid in Provinciale Staten vereist. Eventueel waren meerdere stemrondes nodig, uiteindelijk tussen de twee kandidaten die de meeste stemmen hadden behaald. Als er dan nog geen winnaar was, moest worden geloot²⁾. In 1923 werd de evenredige vertegenwoordiging ingevoerd en ging de zittingsduur naar zes jaar, met vernieuwing van de helft om de drie jaar. Het land werd opgedeeld in vier 'districten', namelijk vier groepen van provincies. Zo vormden Friesland en Noord-Holland een groep. Zuid-Holland was als enige provincie een afzonderlijke 'groep'. Door aan de stem van de Statenleden een stemwaarde te geven, gekoppeld aan het inwonertal, werd volstrekte evenredigheid bereikt.

Aan het in 1923 gekozen stelsel zat als nadeel dat Statencolleges soms pas na enkele jaren toekwamen aan verkiezing van Eerste Kamerleden (en soms zelfs geheel niet). Om dat verband sterker te maken, werd in 1983 gekozen voor verkiezing voor vier jaar van alle leden tegelijk. Al in de periode vóór 1983 was er sprake van invloed van de Statenverkiezingen op de landelijke verhoudingen. In 1958 en 1966 vormden ze een opmaat naar een crisis; in 1978 probeerde de PvdA (tevergeefs) de Statenverkiezing als 'opiniepeiling' te laten fungeren over het in december 1977 opgetreden kabinet-Van Agt/Wiegel. Na 1983 werd die landelijke impact steeds groter en ook doelbewust nagestreefd. Eerste Kamerverkiezingen zijn inmiddels echt een graadmeter voor de populariteit van het kabinet. Zo waren ze echter nooit bedoeld.

Bij de behandeling van het voorstel over de zittingsduur wees D66-senator Jan Vis al op het nadeel dat aan de vierjaarlijkse verkiezing zat. Hij zei: "(...) bij provinciale verkiezingen zal (...) minder aandacht worden besteed aan provinciale kwesties en meer aan nationale kwesties." Het werd echter nog erger dan hij vreesde. Het merendeel van de kiezers laat zich uitsluitend door landelijke issues leiden, landelijke politieke kopstukken overheersen de debatten en zelfs 'lijsttrekkers' bij de Eerste Kamerverkiezingen van mei mengen zich in de strijd. Dat laatste laat ook zien dat het voorheen gebruikte argument dat Eerste Kamerleden wat verder afstaan van de actuele politiek niet langer opgaat.

Tegen rechtstreekse verkiezing pleit nu nog dat het onwenselijk is dat er twee 'concurrerende' Kamers zijn. Die concurrentie is het gevolg van de relatieve macht van de Eerste Kamer. Die kan immers door de Tweede Kamer aanvaarde wetsvoorstellen alsnog blokkeren. Als je de macht van de Eerste Kamer wat afzwakt, vervalt die mogelijke concurrentie. En dat maakt dan rechtstreekse verkiezing mogelijk. Ik heb daarom twee voorstellen: vervang het absolute vetorecht door een gekwalificeerd vetorecht. Alleen wetsvoorstellen die geen twee derde meerderheid behalen, zijn verworpen. Voorstellen die met een meerderheid van minder dan twee derde worden verworpen, moeten verplicht worden teruggezonden naar de Tweede Kamer. De Eerste Kamer kan dan suggesties doen ter verbetering. Het is dan aan de Tweede Kamer om daarover de eindbeslissing te nemen.

Door beide Kamers gelijktijdig te verkiezen, staan de verhoudingen in beide Kamers vast en verdwijnt de ongewenste tussentijdse peiling. Bovendien worden de Statenverkiezingen dan niet langer door de landelijke politiek overheerst. Door de beperking van de macht van de Senaat wordt bovendien het politieke primaat van de Tweede Kamer vastgelegd.