Vastgehouden aan het referendum

6 juli 2018, column J.Th.J. van den Berg

Zou de Eerste Kamer ons allemaal een dienst bewijzen, als zij de stemming over de afschaffing van het raadgevend referendum zou opschorten totdat de staatscommissie parlementair stelsel (nota bene: een initiatief van de Eerste Kamer) met haar eindrapport is gekomen? Duidelijk wordt immers uit de ‘Tussenstand’ van de staatscommissie, dat die volhardt in haar van meet af aan uitgesproken verlangen naar een bindend correctief wetgevingsreferendum. Vaak wordt het consultatieve referendum beschreven als een soort van ‘oefening’ in het werken met referenda: als het helemaal misloopt, kan je als wetgever nog altijd de uitslag naast je neerleggen. Niet voortijdig weggooien, dus.

Waarschijnlijk is hier toch sprake van een ernstig misverstand¹⁾. Hoewel ook de staatscommissie meent dat het consultatief referendum voornamelijk minder is dan het beslissende referendum, is het voornamelijk iets anders dan de beslissende bevolkingsuitspraak. De ervaring met de enkele raadgevende referenda die wij nu hebben gehad is dat kiezers anticiperen op mogelijke afwijzing door regering en parlement en zich dus niet erg geïnteresseerd tonen en niet erg verantwoordelijk voelen voor hun uitspraak.

Omgekeerd anticiperen regering en parlement nauwelijks op een mogelijke negatieve uitspraak over hun werk door de kiezers, want ach, je kan een uitspraak van de kiezer nog altijd weigeren op te volgen. Wat ook gebeurt: partijen beweren vooraf dat zij de uitspraak zullen opvolgen, maar veranderen van gedachten zodra die uitspraak hun niet bevalt. Een raadgevend referendum blijkt dus eigenlijk helemaal geen referendum, maar een veredeld soort opiniepeiling. Uit dat oogpunt hoeft de Eerste Kamer zich door de commissie-Remkes dus niet te laten afremmen. Voor een werkelijk goed functionerend referendum kan je de consultatieve variant waarschijnlijk beter kwijt dan rijk zijn. (Al zal menigeen vrezen dat met de verdwijning daarvan het beslissend referendum helemaal achter de horizon verdwijnt.)

Het verdient dus de voorkeur om de discussie verder te beperken tot het beslissend referendum en het is dan ook te hopen dat de staatscommissie zich door de lopende Kamerdiscussie en de koudwatervrees van diverse partijen (waaronder PvdA en GroenLinks) niet van de wijs laat brengen²⁾. Haar vasthoudende voorkeur voor het ‘echte’ referendum verdient in elk geval ondersteuning. Het kan de discussie erover (na de eerdere poging daartoe van de staatscommissie-Biesheuvel in de jaren tachtig) een nieuwe start bieden. De commissie weet zich gesteund door onderzoek³⁾ dat telkens weer blijk geeft van brede steun in de bevolking, en werkelijk niet alleen bij wie grommend ontevreden is over de politiek. Die steun is veel breder en is bovendien duurzaam van karakter.

De staatscommissie heeft haar overtuigingskracht niet vergroot door in de ‘Tussenstand’ alleen algemene uitspraken te doen over het referendum, terwijl het op de precieze vormgeving aankomt. Zij ziet het referendum als ultimum remedium en daarom als een bij de representatieve democratie behorend instrument. Maar daarmee is nog niet zoveel gezegd. Welke onderwerpen komen wel en niet in welke vorm voor referendum in aanmerking? Wie neemt het initiatief: parlement of bevolking? Hoe hoog moeten de drempels zijn om een referendum af te dwingen? Allemaal vragen die beslissend zijn voor heil of onheil van het instrument. Volstaan met de wens tot ‘verstandig en terughoudend gebruik’ is, ook in een ‘Tussenstand’, aan de magere kant. Het klimaat voor invoering van het beslissende referendum is immers wel eens gunstiger geweest; dat vergt het een en ander van genoemde overtuigingskracht.

Het zou al schelen als Johan Remkes en de zijnen zouden aansluiten bij de gedachtegang van de al genoemde ‘Staatscommissie kiezers en beleidsvorming’ (commissie-Biesheuvel), die in haar eindrapport uit 1985 een uitgewerkt referendumvoorstel heeft geformuleerd, dat heel wat valkuilen en ongelukken wist te ontwijken. Zij toonde hoe kan worden voorkomen dat een onzekere parlementaire meerderheid een probleem per referendum bij de kiezers over de heg gooit of dat een referendum ontaardt in een plebisciet: een vertrouwensvotum voor één coalitie of zelfs één (charismatische) persoon. Veel studie is dus al verricht, het komt er nu op aan met die studies aan de gang te gaan, in de wetenschap dat bij het referendum ‘the devil in the detail’ schuilt.

Het referendum is niet het speeltje van ‘Geen Stijl’; het is het instrument van burgers die zich genoodzaakt zien aan de noodrem te trekken.

Deze column is de tweede uit een reeks die collega Van den Braak en ik wijden aan de tussenrapportage van de Staatscommissie parlementair stelsel.