Papieren werkelijkheid

13 oktober 2017, column J.Th.J. van den Berg

Er zijn ook in Nederland wel tijden geweest dat een poging tot formatie van een kabinet strandde op de verdeling van portefeuilles. Dat was in 1952 het geval toen de ARP dreigde te worden afgescheept met lichtere portefeuilles dan zij wenste. Bekender is nog het conflict uit 1977 toen de PvdA een verdeling eiste van ‘8-7-1’ met acht portefeuilles voor de PvdA, één voor D66 en zeven voor het CDA, hoewel dat bijna even groot was als de PvdA. ‘Ik loop nog liever door een glazen deur’, luidde de reactie van CDA-leider Van Agt.

In andere jaren, zoals in 1959, kon een formatie minstens tijdelijk vastlopen op de personeelskeuze, zoals de arme Jan de Quay ondervond bij zijn poging een kabinet samen te stellen van christelijke partijen en VVD. In al die gevallen speelde mee dat relatief veel partijen in de formatie bediend moesten worden. Jonge journalisten hoor je dezer dagen vaak zeggen dat wij ‘nog nooit een vierpartijenkabinet’ hebben gehad, maar dan is hun geheugen wel erg kort: in de jaren veertig en vijftig waren zulke kabinetten heel gewoon. Pas ná het kabinet-Den Uyl, in 1977, werd een kabinet van twee partijen het normale verschijnsel.

Het is wellicht vermetel te voorspellen dat de portefeuilleverdeling bij de vorming van Rutte III geen rampzalige gevolgen meer zal hebben, maar het is erg onwaarschijnlijk dat daar nog ‘bloed gaat vloeien’. Dit temeer, omdat het er alle schijn van heeft dat de verdeling van portefeuilles al is geregeld (VVD 6, CDA en D66 4 en CU 2 ministers) en dat ook al is nagedacht over de vraag bij welke ministeries die zestien ministers terecht moeten komen.

Portefeuilles verdelen is ook bij ons wel spannend ¹⁾, maar een formatie gaat er sinds het kabinet-Den Uyl niet meer op stuk. In Nederland wordt een formatie beheerst door het ‘gevecht om het regeerakkoord’, om de vastlegging van overeenstemming, uitruil en compromis in een tekst die door onderhandelaars en hun fracties wordt vastgelegd. Zoals opnieuw te zien was, dit deel van de formatie kan maanden in beslag nemen. Wat in Nederland ook veel tijd kan nemen –de papieren oorlog begint dan vaak al – is de eerste fase, die van keuze van samenwerkende partijen. Zoals in het voorjaar en de zomer al bleek: of GroenLinks zou meedoen hing onder meer af van overeenstemming over (eerste) teksten.

In ons land vinden wij die nadruk op onderhandelingen over overeen te komen teksten doodgewoon. Van lieverlede gaan ook onderhandelingen bij de vorming van colleges van B&W sinds de jaren zeventig voornamelijk over teksten. Daarom beseffen wij niet hoe wonderlijk Nederlandse kabinetsformaties zijn, als men die internationaal vergelijkt.

Regeren met behulp van coalities van twee of meer partijen is in Europa geen uitzonderlijk verschijnsel. Vaak lukt het met bondgenootschappen van verwante partijen, zoals in de Scandinavische landen en in Zuid-Europa (Italië en Portugal bij voorbeeld), maar coalities van partijen die elkaar beconcurreren zijn evenzeer mogelijk, zoals het Duitse voorbeeld aantoont. Daar moet nu trouwens een coalitie worden gevormd onder dezelfde ingewikkelde omstandigheden als in Nederland.

Maar, werkelijk nergens wordt de duur van de formatie bepaald door de onderhandelingen over het regeringsprogramma. Ook als partijen nauwelijks elkaars verwanten zijn, duren programmabesprekingen hooguit een paar dagen, soms weken. De papieren werkelijkheid van een regeerakkoord spreekt partijen nauwelijks aan. Zelfs als er dikke documenten uit voortkomen, zoals in recente jaren in Duitsland wel is gebeurd, spelen die in de coalitievorming zelf een beperkte rol ²⁾.

Als er al flink wat tijd verglijdt, gaat het om de verkenningen voor partijkeuze (wie wil met wie?), zoals in België, en om de portefeuilleverdeling, zoals elders. Blijkbaar wordt de toewijzing van portefeuilles als beslissend beschouwd voor wat het programma van de coalitie zal worden. Geen land met zulk diep respect voor de papieren werkelijkheid van een regeerakkoord als het onze. Die is tegelijk zo dwingend dat majeure wijzigingen tijdens de kabinetsperiode bijna onmogelijk zijn, ook al zijn die hard nodig ³⁾.

Het zou een aparte studie waard zijn om te weten te komen wat nu precies die Nederlandse gehechtheid aan het geschreven woord verklaart. Terwijl wij heel goed weten dat die papieren werkelijkheid helemaal geen zekerheid biedt.