'Contraseign'

21 juli 2017, column J.Th.J. van den Berg

Even werd het ‘oorlog’ tussen Alexander Pechtold (D66) en Gert-Jan Segers (CU), toen het ging over een mogelijke ‘voltooidlevenwet’ en het lot daarvan, indien beide partijen deel zouden uitmaken van de nieuwe coalitie. Pechtold eiste het recht op voor de beide Kamers daarover in volledige vrijheid te kunnen besluiten. Segers wees er fijntjes op dat de Staten-Generaal niet alleen beslissen over een wetsvoorstel en dat daarvoor ook de goedkeuring van de regering nodig is. Segers voegde daaraan toe dat hij niet van plan was als regeringspartij daaraan mee te werken. Wat hem betreft, zou een kabinet met de CU erin het ‘contraseign’ moeten weigeren.

Merkwaardig eigenlijk, dat gebruik van de term ‘contraseign’. Klinkt hoogdravend, maar is het ook een juiste term? Nu moet gezegd, dat dit woord in vergelijkbare situatie eerder is gebruikt. Van Agt dreigde tijdens de kabinetsformatie van 1977 met weigering van het ‘contraseign’ als hij als minister van Justitie zou moeten tekenen voor een wet die de abortus provocatus zou legaliseren. Maar, gaat het wel om een contraseign in dit soort situaties?

Het ‘contraseign’ kennen wij in onze Grondwet sedert 1840. Het werd destijds ingevoerd om de Koning de mogelijkheid te ontnemen zonder ministeriële medewerking besluiten te nemen. Naast het ‘seign’ (handtekening) van de Koning moest voortaan een ‘contraseign’ (tegenhandtekening) staan van de verantwoordelijke minister, ten teken dat hij ’s Konings besluit op zijn rechtmatigheid had beoordeeld. Vervolgens moest de minister de aansprakelijkheid voor zulke besluiten aanvaarden en desnoods verantwoorden ten overstaan van de rechter. De Koning was immers onschendbaar (In 1848 verplaatste zich de verantwoording van de rechter naar de Staten-Generaal).

Het is moeilijk om zelfs maar een vage relatie te zien tussen dit contraseign, dat de Koning onder controle diende te houden, en de mogelijke weigering van een minister of kabinet te ‘tekenen’ voor een door de Staten-Generaal aanvaard wetsvoorstel. In de Grondwet hebben wij het dan niet over ‘contraseign’, want de Koning heeft daar niet zo veel mee te maken. Die kunnen wij er maar beter buiten houden.

Wij hebben het in het geval van Van Agt en dat van Segers over, wat de Grondwet noemt, ‘bekrachtiging’ van door de beide Kamers aanvaarde wetsvoorstellen. Die ‘bekrachtiging’ is altijd nodig, niet alleen bij initiatiefvoorstellen maar ook bij door de regering zelf ingediende wetsvoorstellen. Aan het einde van de wetgevingsprocedure komt het moment dat de regering formeel moet besluiten tot bekrachtiging, dat wil zeggen, tot een voordracht aan de Koning de wet te tekenen. Bekrachtiging gaat aan seign en contraseign vooraf.

De regering heeft de bevoegdheid om die bekrachtiging te weigeren: bij ‘eigen’ wetsvoorstellen ligt dit niet erg voor de hand, alleen al omdat de regering voordien tijdens de wetsbehandeling altijd de mogelijkheid heeft gehad een wetsvoorstel in te trekken. Toch is zo’n niet-bekrachtiging in de parlementaire geschiedenis nog drie keer voorgekomen, zoals wij weten dankzij onderzoek van dr. Gerard Visscher ¹⁾.

Niet-bekrachtiging van initiatiefvoorstellen is minder vreemd, omdat beide Kamers stug kunnen werken aan een wetsvoorstel waarvan de regering voor en na heeft gezegd dat zij dat niet onderschrijft. Eigenaardig genoeg komt echter niet-bekrachtiging in dit soort gevallen net zo zelden voor als bij eigen werk. Ook dit heeft zich drie keer daadwerkelijk voorgedaan.

Daaruit afleiden, zoals D66-senator Hans Engels (tevens staatsrechtdeskundige) heeft gedaan, dat de regering heeft te volgen als de Staten-Generaal het in meerderheid eens zijn geworden, is onjuist. Ook al komt iets zelden voor, daarom heeft het nog wel bestaansrecht. Met andere woorden, niemand kan de regering het grondwettelijk recht ontzeggen om bekrachtiging van een door de beide Kamers aanvaarde initiatiefwet achterwege te laten. In dit land zijn regering en parlement immers gezamenlijk wetgever. Dreigingen als die van Segers (ook al gaat het niet letterlijk om het ‘contraseign’) dienen dus serieus te worden genomen.

Of het ook allemaal wijsheid is? D66 doet er niet wijs aan om aanneming door de Kamers van zijn voorstellen te forceren. Dat is te makkelijk speculeren op de macht van de meerderheid. Dan hoeft de ChristenUnie ook de weigering tot bekrachtiging niet te forceren, want dat riekt weer naar misbruik van (regeer)macht.

Kwesties als die van het voltooide leven zijn te belangrijk en gevoelig voor politieke druktemakerij.