De terugkeer van de zaakwaarnemer

31 mei 2024, column J.Th.J. van den Berg

Eind 1977 nam Dries van Agt het premierschap over van Joop den Uyl. Groter karakterverschil was nauwelijks denkbaar en Van Agt nam zich dan ook heilig voor een minder dominante (en minder hard werkende) minister-president te zijn dan zijn voorganger. Dat lukte maar heel gedeeltelijk. De media bleven rekenen met een beeldbepalende premier en ook de ambtenaren van AZ hadden een verwachtingspatroon dat zij niet zomaar wilden terugdraaien: ‘padafhankelijkheid’ noemen historici dat.'

Let wel, er was toen nog nauwelijks sprake van een Europese rol voor de premier; de Europese topconferenties waren nog niet uitgemond in de Europese Raad van vandaag. Voor zover die toch enig belang hadden, vooral dankzij de Franse president, probeerde het ministerie van Buitenlandse Zaken amechtig de premier bij belangrijke besluiten vandaan te houden. Dat zou spoedig een achterhoedegevecht blijken te zijn. Ook Van Agt merkte dat hij zich maar beter wel met de (toen nog) Europese Gemeenschap kon bezighouden.

Toch kon je, de historie van het premierschap analyserend, nog onderscheid maken tussen drie typen minister-president: het eerste type was de politiek gedreven leidinggevende, zoals Den Uyl en eerder Abraham Kuyper (1901–1905); het tweede type was de premier-coördinator die zijn centrale positie vooral gebruikte als arbiter en als verbinder, zoals Drees en eerder Colijn; het derde was dat van de zaakwaarnemer. Die zat het kabinet wel voor maar werd op hoofdlijnen gestuurd door zijn politieke ‘chef’, die in de Tweede Kamer was gebleven. Voorbeelden daarvan: Ruijs de Beerenbrouck die de leiding moest aanvaarden van het priester-Kamerlid Nolens, en De Quay, die zijn orders ontving van politiek leider Romme en voorts bij AZ begeleiding kreeg van de daartoe aangewezen staatssecretaris Schmelzer. Ook premier Marijnen kan daartoe worden gerekend; hij was afhankelijk van dezelfde Schmelzer, die intussen Romme als politiek leider was opgevolgd. Een van de redenen voor zo’n eigenaardige constructie was, dat de ‘chef’ het zo druk had om zijn roomse schaapjes in de fractie bijeen te houden dat hij het premierschap er niet nog eens bij kon hebben.

In een artikel dat ik (in 1990) mocht bijdragen aan een bundel over ministers en ministerraad¹⁾ in Nederland beschreef ik deze drie types en merkte toen, ietwat naïef, op dat het laatste type ‘waarschijnlijk zijn tijd had gehad’. Dat blijkt een voorbarige conclusie te zijn geweest. Onmiskenbaar willen zowel Pieter Omtzigt als Geert Wilders, zij het om totaal verschillende redenen, immers terug naar een premierschap dat zich afhankelijk maakt van parlementaire leiding.

Omtzigt denkt dat zo’n zaakwaarnemer-premier de bewegingsvrijheid van de Tweede Kamer verruimt, maar hij zal zichzelf niet aanstonds als de eigenlijke leider zien. Wilders zal eerder denken aan een premier die zich van zijn instructies afhankelijk maakt, zoals Ruijs die Nolens volgde en De Quay die Romme ‘gehoorzaamde’. Of, zoals wij in Polen hebben gezien met de oud-premier van de PiS-partij, Mateusz Marowiecky, die voortdurend aan zijn chef in het parlement, Jaroslav Kaczynski, moest vragen of het zo goed was.

Erg goed functioneren deed zo’n afhankelijkheidsrelatie in het algemeen al niet: Ruijs en De Quay kwamen pas echt op dreef, toen zij zich aan het gezag van hun bazen begonnen te onttrekken. Marijnen kwam al ten val voordat hij zich in zijn ambt kon ontwikkelen. Voor een premier-zaakwaarnemer is het ook heel moeilijk overwicht te krijgen in de ministerraad en ministers aan het kabinet te binden. Dan zien wij nog af van de intussen veel belangrijker geworden Europese taak van de minister-president. Luuk van Middelaar en Verstert Borger lieten in een artikel in ‘De Groene’²⁾ al zien, hoe zeer het gezag van de Poolse premier in de Europese Raad te lijden had onder zijn afhankelijkheid van Kaczynski.

Ministers hebben een dubbele loyaliteit: aan hun partij die zij zo goed mogelijk willen representeren, maar daarnaast aan hun ministerie en de daarin verzamelde belangen³⁾. Het is voor een premier zaak voortdurend alert te zijn op mogelijke bronnen van conflict. Daarbij kan hij instructies van een politiek leider in de Kamer missen als kiespijn. Zowel Europa als het eigen binnenland hebben een premier nodig met voldoende persoonlijk gezag en onafhankelijkheid; een regeringsleider dus en geen ‘primus inter pares’.

Nog een geluk dat kandidaat-premier Dick Schoof niet één Kaczynski in de Kamer aantreft maar vier. Dat schept ruimte. Maar natuurlijk ook risico’s.