Grondwet, referenda: het blijft wonderlijk

15 april 2022, column Bert van den Braak

Kiezers hebben al sinds de Grondwet van 1848 invloed op Grondwets­­herzieningen, al is feitelijk onduidelijk hoe. Dat zal ook na de aanstaande Grondwetsherzieningen niet anders zijn. Via het correctief referendum kan dat zeker niet. En dat staat los van de vraag of de vereiste meerderheid voor het initiatiefvoorstel van de SP (ingediend door Ronald van Raak en nu verdedigd door Renske Leijten) wordt gehaald. Het wetsvoorstel zondert allerlei voorstellen uit van de mogelijkheid om er een correctief referendum over te houden. En daar zit één categorie bij die curieus is: de Grondwet.

Velen zullen zeggen: ja, maar dat is toch logisch, gezien de hogere drempel en de afwijkende procedure. Toch is de uitzondering in historisch perspectief merkwaardig. De Grondwet van 1848 beoogde immers kiezers juist de mogelijkheid te geven zich over herziening van de Grondwet uit te spreken¹⁾. Dat bleek echter praktisch gezien onmogelijk toen verkiezingen vanwege een Grondwets­herziening en reguliere verkiezingen werden gecombineerd.

Toen er in 2005 een voorstel voor een Europese Grondwet aanhangig was, kwamen drie Tweede Kamerleden met een initiatiefwetsvoorstel om daar een raadgevend referendum over te houden. De vraag kwam op of dat grondwettelijk wel mogelijk was en de Raad van State besteedde daaraan in zijn advies dan ook veel aandacht. De Raad schreef: "Ook bij wijziging van de Nederlandse Grondwet worden kiezers geraadpleegd. Dat gebeurt doordat de Tweede Kamer na aanvaarding van voorstellen in eerste lezing wordt ontbonden en er verkiezingen worden gehouden. Bij het uitbrengen van hun stem in die verkiezingen kunnen kiezers mede de voorliggende voorstellen tot Grondwetsherziening laten meewegen."²⁾

De Raad stelde dat, nu er op Europees niveau een grondwettelijk verdrag voorlag, het in de rede lag om de (Nederlandse) kiezers gelegenheid te geven daarover een oordeel uit te spreken. Hij schreef voorts: "Een modaliteit zou zijn om, zoals ook bij de herziening van de Nederlandse Grondwet is voorzien, de Tweede Kamer te ontbinden en verkiezingen uit te schrijven". Die mogelijkheid werd echter als onrealistisch ter zijde geschoven. Wat dan? Wel nu: wat te denken van een referendum, zoals de initiatiefnemers voorstelden. De Raad concludeerde zelfs dat in vergelijking met ontbinding van de Tweede Kamer een referendum een meer reële manier was om het oordeel van de kiezers over de Europese Grondwet te vragen. Het moest wel een raadgevend, niet-bindend referendum zijn, want de Grondwet kende nu eenmaal niet de mogelijkheid van het houden van een referendum.

Als het voorstel-Leijten wordt aanvaard, komt die mogelijkheid er wel. Maar zie, de door de Raad van State aangegeven beste manier om het oordeel van kiezers te laten vellen over voorstellen tot grondwetsherziening wordt juist uitgesloten. Er mogen over allerlei wetsvoorstellen correctieve referenda worden gehouden, maar juist niet over die waarvan de Raad van State in 2005 vond dat een referendum het meest geëigende middel was.

Minister Kajsa Ollongren schreef in 2019 over de verkiezingen die mede vanwege een grondwetsherziening plaatsvinden, dat het daarbij gaat om "verkiezingen die mede tot doel hebben om kiezersinvloed op die Grondwetswijziging mogelijk te maken". In 2005 concludeerde de Raad van State echter dat gewone verkiezingen juist geen goed middel zijn om kiezers te laten oordelen over een Grondwet (of voorstellen tot herziening). Dat is een terechte constatering en iedereen weet dat ook.³⁾

Samenvattend: Het doel is kiezers invloed te geven op herziening van de Grondwet, reguliere verkiezingen zijn daarvoor ongeschikt en een referendum is het beste middel daartoe. En dus wijzigen we nu de Grondwet en voeren (mogelijk) een correctief referendum in dat juist niet over de Grondwet mag gaan. En we laten, na de zogenaamde 'kiezersinvloed', de eindbeslissing nemen door een (Verenigde) Vergadering die voor een derde uit leden bestaat die niets met die grondwets­verkiezingen te maken hadden. Wie het snapt, mag het zeggen.

Toch is het fijn, onze procedure. Stel je voor dat de modernisering van het artikel over het brief- en telefoongeheim lichtzinnig was genomen. Daar moet je echt heel goed over nadenken. Geen vijf, geen zes, maar zeker twaalf jaar⁴⁾. Het was ook heel omstreden. Nou ja.... In de eerste lezing werd het voorstel in beide Kamers met algemene stemmen aanvaard en dat gebeurde in de tweede lezing in de Tweede Kamer opnieuw. (Zo'n brede steun in eerste lezing was er overigens in het verleden voor negentig procent van alle voorstellen tot grondwets­herziening).

Misschien toch nog maar eens nadenken of die procedure niet anders kan?