Wat zeggen cijfers?

25 december 2020, column Bert van den Braak

Bij minder dan één procent van de wetgeving is er sprake van een betekenisvolle rol van de Eerste Kamer, in de vorm van verwerping of het afdwingen van een novelle. In zijn column wees Volkskrant-redacteur Ariejan Korteweg onlangs op deze stelling van de Maastrichtse onderzoeker Nico Baakman¹⁾. Korteweg sprak zich niet direct uit, maar leek de conclusie te delen, dat die invloed feitelijk verwaarloosbaar is²⁾. Met cijfers is het echter oppassen, zoals ik in mijn oratie een jaar geleden al betoogde³⁾.

Of het nu gaat om tot stand gebrachte wetgeving, de effectiviteit van Kamerleden of invloed van het parlement op wetgeving: het komt altijd meer aan op interpretatie van cijfers dan op die cijfers zelf. Bij de omvang van de wetgeving van een kabinet moet bijvoorbeeld rekening worden gehouden met bijzondere omstandigheden. In het afgelopen jaar waren er een vijftiental noodwetten vanwege corona en onder de kabinetten-Rutte I en II was er relatief veel wetgeving die samenhing met de veranderde staatkundige verhoudingen met de Nederlandse Antillen.

Bij het 'meten' van wetgeving en van parlementaire invloed daarop moet met diverse factoren rekening worden gehouden. Allereerst moet worden bedacht dat het overgrote deel van de wetsvoorstellen in hoge mate van technisch-bestuurlijke aard is en als hamerstuk passeert. Amendering ervan vindt niet of nauwelijks plaats. Nogal wat wetsvoorstellen dienen slechts ter uitvoering van een nieuwe of gewijzigde wet of omdat er leemten of wetstechnische gebreken waren. Niet alle terreinen hebben verder een even grote politieke betekenis, denk aan waterstaatwetgeving, grenswijzigingen of wetgeving op gebied van milieu of verkeersveiligheid. Onlangs kwam zelfs zonder plenaire behandeling een geheel nieuwe Wet op het voortgezet onderwijs tot stand. Een goed voorbeeld van een 'technische', ambtelijk goed voorbereide operatie, zoals er meer zijn.

Met die wetenschap is een relatief beperkt aantal verwerpingen in de Eerste Kamer al wat minder bijzonder dan het op het eerste oog lijkt. Verwerping is bovendien slechts een beperkte vorm van parlementaire invloed. Minstens zo belangrijk is blokkering van wetgeving, doordat al tijdens de schriftelijke behandeling blijkt dat tegen een wetsvoorstel grote bezwaren bestaan. In veel van die gevallen trekt het kabinet dan de conclusie dat het wetsvoorstel beter kan worden ingetrokken.

Van nog meer betekenis is echter indirecte beïnvloeding door het ontlokken van toezeggingen over bijvoorbeeld betere regeling van het overgangsrecht of latere invoering, of door het afdwingen van een correctie achteraf. De wetsbehandeling doet er vaak echt toe en dreigen met een veto helpt. Op het totaal van de wetgeving gaat het wat de rol van de Eerste Kamer betreft niet om enorme aantallen, maar als wordt gekeken naar wetsvoorstellen met grotere politiek-maatschappelijke betekenis dan stelt die rol wel degelijk iets voor.

De Eerste Kamer is zeker niet 'heilig' en veel politieker dan zij ook zelf vaak beweert. De tweede parlementaire behandeling biedt burgers en organisaties evenwel de kans om eventuele bezwaren nog eens naar voren te brengen. Dat leidt betrekkelijk weinig tot verwerping (blokkering), maar veel vaker tot indirecte aanpassingen, met name bij de uitvoering. Het alternatief is dat de Tweede Kamer als enige (en laatste) beslist. Daar zouden ze in Hengelo en Borne (ooit bijna samengevoegd met Enschede) vast niet gelukkig mee zijn geweest, net zomin als eigenaren van gebouwen, die geconfronteerd dreigden te worden met hoge kosten voor verplichte sanering van asbestdaken. De Eerste Kamer verhinderde dat.

Al is het niet om die reden, ook Baakman trekt de conclusie dat afschaffing niet wenselijk is (en meer nog: onhaalbaar). Dat de Eerste Kamer een nog wat nuttiger rol zou kunnen spelen, door minder 'politiek' te zijn, is waar. Dat bewerkstelligen, is echter evenmin eenvoudig. Een louter 'technocratische' Eerste Kamer mist legitimiteit om een zwaarwegend (laatste) politiek oordeel te mogen vellen. Maar zonder vetorecht is de Eerste Kamer minder in staat om correcties af te dwingen. Ergens daartussen ligt de oplossing, maar zie die maar eens tot stand te brengen.